LA
HISTORIA, EL CONTROL CONSTITUCIONAL Y LA POLÍTICA JUDICIAL
SUMARIO: I.- Introducción. II.- Sistema Jurídico y
Ordenamiento Jurídico. III.- Historia. IV.- Organización Judicial. V.-
Administración de Justicia. VI.- Control Constitucional. A) Control de la
Constitucionalidad de las Leyes y de la Legalidad de los Actos de Gobierno y
Administración hasta 1980. B). Control de la Constitucionalidad de las leyes y
legalidad de los actos de Gobierno y Administración a partir de 1980. VII.- Modelos. I) Control
Constitucional Previo. ii) Control Constitucional Posterior. VIII.- Política
Judicial. IX.- Código Procesal Constitucional.
_____________________
I.
INTRODUCCION.
En este artículo
realizamos un breve recuento histórico de las conductas asumidas por los
titulares, representantes o miembros de las instituciones del sistema jurídico
político nacional respecto al ejercicio de la función de control de la
constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de los actos de gobierno y
administración. Adicionalmente hacemos mención de los criterios de Política
Judicial establecidos al afecto. La relación no es exhaustiva, pero la muestra
recogida es lo suficientemente significativa como para dar cuenta de cierta
regularidad en las conductas institucionales adoptadas para asegurar el
equilibrio en el ejercicio de las funciones de gobierno.
Hasta poco
después de la promulgación de la Constitución de 1979 el Ordenamiento Jurídico
establecido en nuestra patria para el ejercicio de la Función de Control
Constitucional giraba en torno a un sistema de control previo y no jurisdiccional de la constitucionalidad de
los actos legislativos, es decir de las leyes, y de la legalidad de los actos
de gobierno y administración, esto es, los reglamentos y resoluciones
administrativas. El Poder Judicial, siguiendo
procedimientos propios de un sistema de conciliación, calificaba la
constitucionalidad de las leyes y verificaba la legalidad de los actos de
gobierno y administración conforme a las reglas de lo que podríamos denominar
el Derecho Constitucional Consuetudinario Nacional. A partir de 1980 el Ordenamiento Jurídico
establecido con el mismo objeto cambio radicalmente, constituyéndose entonces,
en sustitución del anterior, un orden de control
constitucional posterior, jurisdiccional
y litigioso surgido al compás
de la aplicación del Sistema Normativo contenido en la Constitución de 1979. En
algún momento se pensó que ambos modelos de control constitucional eran
incompatibles, estableciéndose en consecuencia una política judicial de quiebre
del primero a favor del segundo. Expondremos esquemáticamente el proceso de ese
radical cambio prescindiendo de toda referencia a los factores políticos,
económico sociales e ideológicos concurrentes. (aunque ellos son importantes)
Cabe hacer antes
algunas consideraciones indispensables para fijar los límites dentro de los
cuales quedará circunscrito nuestro razonamiento. Todo límite es arbitrario,
pero todo límite pone término a la arbitrariedad en la medida en que define el
ámbito de referencia del discurso.
a) Estimamos que el
control de la constitucionalidad de las leyes y el de la legalidad de los actos
de gobierno y administración interesan, antes que como expresión teórica de los
avances de la legislación y la doctrina nacional lo extranjera, como
manifestación practica de la experiencia institucional y social, y es menos
importante la forma como se realiza, es decir, los procedimientos utilizados,
que el resultado o efecto alcanzado, esto es, el efectivo control de la
constitucionalidad de las leyes y el de la legalidad de los actos de gobierno y
administración que, en sustancia, son modos de garantizar la vigencia de los
derechos fundamentales de las personas (que los textos constitucionales recogen
y los legales desarrollan)
b) Si el derecho es
un orden racional cuya efectiva vigencia requiere el ejercicio de “poder”; y, si el orden
constitucional es un sistema de pesos y contrapesos ideado a fin de controlar
su ejercicio determinando su modo, forma y alcances, tal condición se hace patente y queda
nítidamente expuesta cuando se trata del control judicial de la
constitucionalidad de las leyes y la legalidad de los actos de gobierno y
administración, porque ese control es posible, real, efectivo y cierto, en la
misma medida en que el Órgano Jurisdiccional efectivamente se constituye dentro
de la estructura del Estado como un órgano de ejercicio de poder y, en última
instancia, como lo que realmente es, como un órgano de gobierno de la sociedad. Esa capacidad del órgano judicial, es la
mejor medida de la racionalidad y juridicidad del estado y la sociedad.
c) Recordamos el pasado para hacer la historia del presente
aquí y ahora, a fin de prever cuál puede ser nuestro futuro.
II.
SISTEMA JURIDICO Y ORDENAMIENTO
JURIDICO.
Norberto Bobbio
(1992, p 141ys) hace una distinción entre
sistema jurídico y ordenamiento jurídico. El primer
concepto hace referencia al conjunto lógicamente ordenado de las normas
jurídicas formalmente vigentes en un determinado territorio, en tanto que el
segundo se relaciona al orden jurídico social establecido en ese mismo ámbito
como consecuencia de su aplicación[1].
García Maynes anota que entre sistema normativo y ordenamiento jurídico existe
una relación semejante a la que podría establecerse entre un sistema
clasificatorio ideado para ordenar los textos de una biblioteca y el orden real
y efectivamente alcanzado en la biblioteca al acomodar los libros en los
respectivos estantes de acuerdo a las reglas establecidas. El hecho es que
aunque el sistema clasificatorio utilizado sea el mismo, no hay dos bibliotecas
iguales y similar cosa puede decirse de
la relación existente entre el sistema jurídico normativo y ordenamiento
jurídico. Es claro que la riqueza de las bibliotecas no se encuentra en el
sistema clasificatorio sino en sus contenidos textuales, la variedad de los
servicios presta y seguramente en la calidad de los bibliotecarios, y es claro
también que la bondad del Ordenamiento Jurídico radica en la calidad de las conductas,
actos y procedimientos que conducen a resultados jurídicamente satisfactorios,
antes que en la claridad y coherencia del sistema normativo (aunque desde luego
es importante que el sistema normativo sea claro y lógicamente consistente). “Debemos distinguir en la órbita del
derecho, entre las normas formuladas para la regulación del comportamiento y el
orden emanante de los actos de observancia libre o de imposición coactiva de
tales preceptos” (García Maynes, 1983,p184). El Ordenamiento Jurídico es la
materialización del sistema Jurídico. Puede ser concebido como una de las
formas que adopta y puede ser entendido el orden social. El Ordenamiento
Jurídico establecido cambia y se transforma dentro de los parámetros que fijan
las prescripciones del Sistema Jurídico, pero solamente en la medida en que lo requieren las necesidades
y lo permiten las posibilidades
sociales, es decir, el conjunto de medios y recursos, materiales y humanos
que se ponen o pueden ponerse en juego al momento de la aplicación de las
prescripciones del sistema normativo. El estudio del Ordenamiento Jurídico, por
eso, es más complejo que el estudio del Sistema Normativo. Es más difícil pero
también más interesante. Comprende el examen de la experiencia jurídico social
alcanzada como consecuencia de la aplicación de las normas o eventualmente de
su inaplicación. A partir de allí podrá calificarse la eficiencia del Sistema
Jurídico Normativo y apreciarse la calidad del Ordenamiento Jurídico Social (la
idoneidad de los actos y los medios respecto a los resultados esperados, así como su eficacia como instrumento para
ordenar las relaciones sociales). La diferencia anotada tiene fundamental
importancia metodológica. Para conocer el Sistema Normativo (teórico) será
suficiente el examen formal del conjunto de las normas jurídicas a fin de
verificar la coherencia, consistencia y compatibilidad que denotan la calidad
ordenada del Sistema, en tanto que para conocer el Ordenamiento Jurídico
(empírico), es necesario, además de todo lo anterior, proceder al examen de la
experiencia social o institucional que resulta de la aplicación práctica de las
normas a fin de reconocer las condiciones del orden concreto que de su
aplicación emana. El Sistema Normativo es una construcción teórica, en tanto que
el Ordenamiento Jurídico es una realización empírica que surge como
consecuencia de la actividad práctica. El método a seguir para conocer uno u
otro, en cada caso es distinto. Lógico-formal si se trata de conocer el sistema
normativo y empírico-observacional si el objetivo es saber cómo es el
ordenamiento jurídico. El examen del Ordenamiento Jurídico es desde luego
posterior. Su estudio cabe dentro del esquema teórico que diseña el Sistema
Jurídico Normativo puesto que, como lo hemos dicho, el Ordenamiento Jurídico es
la realización empírica de tal Sistema[2].
Al examinar el
Ordenamiento Jurídico Nacional es necesario tener en cuenta que nuestra
realidad social, política y jurídica es singular, compleja y distinta a la que
dio lugar al complejo sistema normativo recogido en nuestra legislación. Rasgos comunes identifican nuestro sistema
jurídico con el de los países europeos y otros nos acercan más a los sistemas
de los países latino americanos. Es muy importante conocer los elementos
comunes que nos hace partícipes de un único sistema jurídico, así como tomar lo
mejor de lo que en otros lugares se ha hecho y se sigue haciendo para
perfeccionarlo. Sin embargo, lo que interesa es conocer las diferencias específicas que aparecen a
partir de la aplicación de las normas del sistema jurídico y su contrastación
con las del orden social que finalmente sirven para definir la singularidad o
mejor dicho individualidad del Ordenamiento Jurídico Nacional[3].
III.
HISTORIA.
Hacemos una
relación histórica del Ordenamiento Jurídico Nacional establecido en el país a
efecto del ejercicio de la función judicial del control constitucional de los
actos y de las normas, teniendo como referencia, desde luego, el marco señalado
por el Sistema Jurídico Normativo. De acuerdo con ese propósito, prestaremos
atención al sistema jurídico normativo y al ordenamiento jurídico concreto
establecidos en el país hasta antes de la vigencia de la Constitución de 1979,
dentro de cuyo sistema y ordenamiento el Poder Judicial realizaba la función de
control de la constitucionalidad de las leyes y de los actos de gobierno y
administración, y luego haremos una comparación entre estos y el sistema
normativo vigente a partir de la sanción de la Constitución de 1979 y el
ordenamiento jurídico concreto establecido a partir de la sanción de dicha
norma. La Constitución de 1979 marca una ruptura que fija un antes y un después
en el ejercicio de la función judicial de Control Constitucional. La relación
histórica que proponemos se justifica porque la revisión de los precedentes
constituye un procedimiento adecuado y útil para la investigación jurídica, en
el sentido de que al examinar las conductas jurídico sociales desarrolladas en
el pasado se podría identificar ciertas regularidades que señalarían las orientaciones,
tendencias o modos propios de actuar al realizar esa tarea. Si las
Instituciones del Ordenamiento Jurídico Político deben reformarse o
modernizarse adecuándose constantemente al cambio social en el marco que
señalan las prescripciones del sistema jurídico, entonces una guía segura es la
historia en el necesario, cotidiano e ineludible tránsito que conduce a su
transformación y perfeccionamiento. La Historia es el registro del pasado. Pero
es solamente eso. Un registro. El pasado como tal no existe. Carece de materia.
No está en un lugar determinado, aunque aparece en todos al mismo tiempo; es en
ese sentido ubicuo. Sale a nuestro encuentro en cada instante y en todo lugar.
Tenemos entre las manos y ante los ojos obras y textos, que son vestigios de lo
que otros hicieron, vestigios cuya textura podemos reconstruir y cuyo uso y
finalidad podemos imaginar. ¿Porqué los hicieron de esa manera y no de otra?,
¿A que uso estaban aplicados?, ¿Cómo eran las personas que los utilizaron?,
¿Los utilizaron efectivamente?. Todos esos objetos no están allá sino acá, no
pertenecen al otro mundo sino a este y están ante nosotros estimulando nuestra
imaginación. Son parte de nuestro presente, los tenemos a disposición, uso y disfrute, tanto como las obras de
nuestros contemporáneos y como ocurre con las obras de estos, su persistencia
nos atañe sólo en cuanto las conocemos y
utilizamos o en cuanto necesitándolas, carecemos de ellas; y en
tal virtud nos liberan o limitan. Sin
embargo, nos tocan más de cerca que las
cosas, obras o textos, los usos,
costumbres, creencias y conceptos de nuestros antepasados. A despecho de su
perdido origen con fuerza irresistible persisten en nosotros orientando en
mayor o menor medida nuestras conductas, conduciendo nuestros actos cotidianos
y transformándose lenta o aceleradamente por obra nuestra. Cada uno de nuestros
actos, palabras y pensamientos son muestra de lo aprehendido. Una repetición
que viene de atrás y emergen a la superficie de nuestro inasible presente cobrando actualidad. Y es
esto precisamente lo más interesante del pasado; su presencia y actualidad
ineluctables. La presencia del pasado es lo que más interesa de la historia. La
historia es en tal virtud una búsqueda de los orígenes de nuestro presente, es
busca del pasado que está en las cosas,
obras, creencias, pensamientos que cotidianamente manejamos. Entendida así, no
es una explicación del pasado, sino del presente.
Benedetto
Croce decía que “La
única historia es la historia contemporánea... porque es evidente que sólo un
interés de la vida presente puede mover a indagar un hecho pasado; el cual en
cuanto se unifica con un interés de la vida presente no responde a un interés
pasado sino presente” [4] El ayer y
el mañana son estados de conciencia vinculado el primero a la capacidad de
rememorar y el segundo a la de prever;
la historia, como la ciencia y la
jurisprudencia son producto de la industria humana, resultado de la reflexión.
El contenido de ellas depende de lo que rememoremos como nuestro pasado y de lo
que avizoremos como nuestro futuro. La posibilidad de prever con aceptable
margen de probabilidad nuestro futuro depende de la capacidad de reconocer
objetivamente nuestro pasado. “La
objetividad en la historia no es una objetividad del dato sino de la relación
entre dato e interpretación, entre el pasado, el presente y el futuro.” (E.
Carr. 1985, p,162)[5]
En lo que sigue
recobramos algunos textos que refieren ciertos hechos, creencias, conceptos,
usos, costumbres y tradiciones relacionados con el ejercicio de ese conjunto de
actividades o conductas que podemos agrupar bajo la denominación de "actos de control judicial de la
constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de los reglamentos y actos
administrativos”. Nos interesa
saber cómo se ha llevado a efecto el control de la constitucionalidad de las
leyes y de la legalidad de los actos de gobierno y administración en nuestra
patria por quienes nos antecedieron, pues cualquier futuro a edificar ha de
levantarse sobre ese suelo. Para hacerlo necesitamos recapitular el pasado. Así
entenderemos las razones del presente.
IV.
ORGANIZACIÓN JUDICIAL
Hay dos
situaciones que están estrechamente vinculadas y puede decirse que son las dos
caras de la misma moneda. La
organización judicial por un lado y el
ejercicio del control de la constitucionalidad de las leyes y la legalidad
de los actos de gobierno y administración, por el otro. Está ultima es una de
las funciones más importantes de la administración de justicia. Su eficacia
está en relación directamente proporcional a la calidad de la organización del
sistema judicial y su integración dentro de la estructura del Estado, lo cual
determina, en último término, su capacidad para controlar efectivamente el
ejercicio del poder y la fuerza estatal,
y garantizar la vigencia del estado de derecho. Organización Judicial y
Control Constitucional, dependen de la Política
Judicial, es decir, de los criterios que orientan la acción institucional.
Nos referiremos a estos tres conceptos. Comenzaremos con el primero de ellos. La
Organización Judicial.
Es un hecho
constatable que hasta antes de la vigencia de la Constitución de 1979, la
Institución Judicial constituía una organización unitaria. Era una sola. Todas
las funciones de la Administración de Justicia se concentraban en el Poder
Judicial y todas las de Gobierno Judicial en la Sala Plena de la Corte Suprema.
Cuando afirmamos que en el Poder Judicial se concentraban todas las funciones
de la Administración de Justicia, nos referimos a las funciones jurisdiccional,
fiscal, defensorial, electoral y desde luego a la función de control
constitucional. Y cuando nos referimos a las Funciones de Gobierno Judicial
estamos pensando en su dirección, organización y control, así como aquellas que
tiene que ver con su propia constitución, es decir, la intervención de la Corte
Suprema y de las Cortes Superiores en los procesos de selección para el
nombramiento de magistrados. Así estaba establecido. Esta forma de organización
propiciaba la concentración de atribuciones y funciones, poderes y
responsabilidades. Concedía consistencia al órgano judicial y abonaba a favor
de la unidad de los criterios jurisprudenciales y de política judicial sobre
los cuales se establecería el singular sistema de control constitucional a que
nos referiremos luego.
La Constitución
del 1979 introdujo un cambio sustancial en el sistema de Administración de
Justicia Nacional: Diversificó las instituciones judiciales y distribuyó las
obligaciones, facultades, atribuciones y potestades propias de las funciones de
la Administración de Justicia, que hasta entonces se concentraban en el Poder
Judicial, atribuyéndolas a una pluralidad de organismos: el Ministerio Público,
el Consejo Nacional de la Magistratura[6],
el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías Constitucionales.
La Constitución de 1993 agregó un nuevo órgano,
el Defensor del Pueblo y concedió
rango Constitucional a la Academia de la Magistratura. La norma constitucional
determina la manera cómo se constituye cada uno de los órganos del sistema
judicial: Señala que los miembros del Tribunal Constitucional y el Defensor del
Pueblo son nombrados por el Congreso; los magistrados del Poder Judicial y del
Ministerio Público por el Consejo Nacional de la Magistratura; y que para la designación de los magistrados
del Jurado Nacional de Elecciones y del Consejo Nacional de la Magistratura
concurren el Poder Judicial, el Ministerio Público, los Colegios de Abogados,
Colegios Profesionales y las Universidades. A cada una de esas instituciones la
carta fundamental asigna potestades, facultades, deberes, obligaciones y
responsabilidades diversas acorde con la naturaleza de sus funciones; es así
como: i) Corresponde al Tribunal Constitucional garantizar la vigencia del
orden constitucional y de los derechos fundamentales; ejercer el control de la
constitucionalidad de las Leyes, y dirimir los conflictos de atribuciones y
competencias que surjan entre los órganos constitucionales (Const. 202). Su
vocación es jurídico-política. Sin duda es el más alto Tribunal de Justicia de
la República. ii) Es obligación del Poder Judicial resolver los conflictos y
controversias que son propias de la vida de relación social, garantizar la
vigencia de los derechos y sancionar su violación, y asegurar la legitimidad de
los actos de la administración pública y
del gobierno (Const. 138, 148, 200.5); a su cargo está la jurisdicción
ordinaria o común y la responsabilidad de asegurar que las relaciones jurídico
sociales se desenvuelvan dentro de criterios de paz, orden, seguridad y
justicia, iii) Es responsabilidad del
Ministerio Público la defensa de la legalidad y de los intereses
públicos, la investigación del delito y su
persecución mediante el ejercicio de la acción penal ante el poder
judicial (Const. 159); su función es inquirir, investigar, perseguir, acusar. Su titularidad en el ejercicio de la
acción penal, condiciona la voluntad punitiva del órgano jurisdiccional, iv)
Compete al Consejo Nacional de la
Magistratura la labor de nombrar a los magistrados del Poder Judicial y del
Ministerio Público, así como ejercer una función de control sobre sus
conductas.(Const. 154); (v) Cabe al Defensor del Pueblo la defensa de los
derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, y
supervisar las actividades de la administración estatal y la prestación de los
servicios públicos (Const.162). Insta, impulsa, promueve, previene, acude;
ejerce un poder singular: el de persuadir, y
(vi) El Jurado Nacional de Elecciones tiene a su cargo la jurisdicción
electoral; fiscaliza y legaliza los actos y procesos electorales, administra
justicia electoral (Const. 178)
De todo esto resulta que el Sistema Judicial Peruano,
después de los cambios operados a partir de 1979, está constituido por seis
órganos: El Tribunal Constitucional, el Poder Judicial, el Ministerio Público,
el Consejo Nacional de la Magistratura, el Jurado Nacional de Elecciones y el
Defensor del Pueblo. Entre todas estas instituciones se ha distribuido la
potestad o poder de administrar justicia, y a cada una de ellas le compete
ejercerlo en la parte que le corresponde. El fin de todas ellas es uno sólo: La
Administración de Justicia.
V.
ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
Es importante anotar que si bien las funciones,
atribuciones, facultades y potestades inherentes al ejercicio de la labor de
Administrar Justicia, se distribuyeron en varios órganos, los objetivos
que persigue la Administración de Justicia y por consiguiente los de las
Instituciones Judiciales, siguen siendo los mismos, ellos son: a) asegurar a todas las personas el goce y ejercicio de
sus derechos, b) garantizar la
vigencia e inviolabilidad de los derechos fundamentales, c) ejercer control sobre los actos de legislación, gobierno y
administración, d) sancionar los
delitos y e) velar por la vigencia
del Estado de Derecho[7]. De todo lo anterior resulta que el
reordenamiento de los organismos judiciales producido a partir de la
Constitución de 1979, arroja dos consecuencias:
i) Aunque los objetivos
de la Administración de Justicia siguen siendo sustancialmente los mismos,
su consecución ya no es de exclusiva
responsabilidad del Poder Judicial, como ocurría antes, sino de una pluralidad
de instituciones, y
ii) La Institución
Judicial, - cuya atribución, facultad, responsabilidad y potestad
constitucional es Administrar Justicia- está constituida por el conjunto de
Organismos Autónomos y no únicamente por el conjunto de los Juzgados y Salas
ordinarios cuya estructura y funcionamiento está regulado por la Ley Orgánica
del Poder Judicial.
Cabe recordar que la
Potestad Jurisdiccional, que en sustancia es el poder de Administrar
Justicia, es unitaria e indivisible,
porque el servicio que consiste en dar a cada uno lo suyo y la
prestación que consiste en imponerlo, por la fuerza si es necesario, son debidos
por igual e íntegramente a todas las personas, sin distinción de raza, sexo,
religión, posición social o idioma; en tal virtud, no caben distinciones,
escalas o grados ni en la calidad del servicio ni en la eficacia de la
prestación. Administrar justicia, desde luego, no siempre implica el uso de la
fuerza, puede alcanzarse los mismos resultados persuadiendo, inquiriendo,
controlando, declarando. La razón de la especialización de las funciones y de
los órganos judiciales es meramente práctica, tiene que ver con la cantidad de
los servicios exigidos y la diversidad de las prestaciones requeridas, lo cual
hace necesaria una división del trabajo que sólo se justifica si de esa manera
mejora la calidad del servicio y se logra una prestación de mayor eficacia. Por
consiguiente, el problema no solamente está en cómo se hace la división del
trabajo, sino sobre todo en cómo hacer para que tal división sea útil para
proporcionar a la sociedad garantía jurisdiccional oportuna y eficazmente
asegurando así la vigencia plena de los derechos de las personas.
VI.
CONTROL CONSTITUCIONAL.
El concepto de
Control Constitucional es bastante extenso. Se refiere a la actividad que pone
en movimiento mecanismos sociales, políticos, institucionales, comunitarios,
individuales y colectivos para asegurar el respecto de los derechos
fundamentales de las personas y la vigencia del orden jurídico político en sus
diversos niveles y expresiones. Nuestra atención se concentrará ahora
únicamente en los mecanismos relacionados al ejercicio de la Función de Control
Constitucional Judicial, sin desconocer la primordial importancia de los medios
Políticos y Sociales de Control Constitucional que corresponde a las instituciones
del sistema jurídico político Estado y a la sociedad organizada,
respectivamente.
A) Control de la Constitucionalidad de
las Leyes y de la Legalidad de los Actos de Gobierno y Administración hasta
1980.
El Presidente de la Corte Suprema Dr. Manuel Benigno
Valdivia al pronunciar el discurso en
que hacía la memoria del año judicial concluido en diciembre de 1945, en un
breve texto cuya claridad y concisión
merecen recuerdo, señalaba que “El
ordenamiento jurídico de un país, está formado por una serie de normas legales
vinculadas entre sí, pero de distinta jerarquía. Unas de ellas, las más
importantes constituyen los principios superiores de orden político, social y económico
conforme a los cuales se organiza la sociedad y contienen los postulados
indispensables para hacer posible el desenvolvimiento del individuo y el
progreso de la colectividad. Son los principios de orden constitucional que,
debidamente estructurados, forman la Constitución del Estado. Las otras, de
secundaria importancia, son las leyes ordinarias y las disposiciones
reglamentarias que tienen por objeto permitir el funcionamiento y aplicación de
las primeras. Es indudable que las normas constitucionales deben ser
perdurables, dentro de la relativa perdurabilidad de los principios jurídicos.
Es indudable también que las leyes ordinarias y las disposiciones reglamentarias
deben inspirarse y conformarse en los postulados de la Constitución y que no
pueden contrariarlos ni ser opuestos a su esencia misma, no solo por razón de
jerarquía en el proceso de formación de las normas legales, sino especialmente
por razón de estabilidad del sistema jurídico. Todas las leyes deben pasar,
pues, por lo que podríamos llamar el tamiz constitucional. Serán buenas o
malas, válida o no, ya estén de acuerdo o en desacuerdo con la Constitución,
que es la expresión jurídica del Estado organizado. Violar aquella es atentar
contra este, es abrir el camino del caos social. El respeto de la Constitución
es, por consiguiente, la condición indispensable para mantener la seguridad
social e individual.
No mucho tiempo después el Dr. Ricardo Bustamante Cisneros al asumir
la presidencia de la Corte Suprema en enero de 1959, fundamentaba la
pertinencia del ejercicio de la función de control constitucional “difuso” de
las leyes. Señalaba. “A la ley suprema
fundamental se encuentran fatalmente subordinadas todas las demás, siempre
secundarias... aún la soberanía del Congreso para el ejercicio de sus funciones
legislativas está sujeta a sus preceptos, cuyas reformas requieren la
intervención de dos legislaturas... si bien la Corte Suprema no tiene facultad
de observar las leyes inconstitucionales, al ejercer jurisdicción en asuntos
contenciosos no puede menos de apreciar, lo mismo que los tribunales
inferiores, el alcance infractorio de las declaraciones de la Carta que
impusiere alguna ley común o de excepción... “en presencia del conflicto
antinómico de legislación se debe dar preferente aplicación al mandato
primordial de aquellas declaraciones... en la administración de justicia
carecen de aplicación las leyes anticonstitucionales” (Discurso. Anales 1958)pag 319-320)
Hay que anotar que estas declaraciones sin embargo
solamente señalaban una plausible inclinación
teórica y sistemática en la comprensión del Sistema Normativo. La
conducta de la Corte Suprema en el terreno práctico se mostraba con regularidad
renuente al ejercicio del control constitucional jurisdiccional posterior a la
producción del acto cuestionado, (legislativo, reglamentario o administrativo)
y proclive ha ejercitar una función de calificación previa de las mismas o a
realizar la función de control en base a criterios de conciliación gracias a su
participación en el gobierno y administración de las principales entidades de
la administración pública.
Una muestra de
la primera tendencia está en su reiterada negativa a conceder trámite a las
demandas presentadas en ejercicio de la
“acción popular” establecida en el artículo 133° de 1933, norma según la cual: “Hay acción popular ante el Poder Judicial
contra los Reglamentos.... La Ley establecerá el procedimiento judicial
correspondiente. Fundándose en tal mandato, durante los años 1947 y 1948 se
presentaron a la Corte Suprema tres solicitudes para que se declaren
inconstitucionales otros tantos decretos supremos dictados por el Poder
Ejecutivo de entonces... En estos casos la Corte declaró, en Acuerdos de Sala
Plena, que no estaba expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder
Judicial por el artículo 133 de la Constitución, por no haberse dictado la ley
de procedimiento judicial respectiva y a que se refiere el propio artículo constitucional”
[8]
En cuanto a la proclividad por un ejercicio conciliado
de la función de control constitucional a través de una activa participación en
el desarrollo de actividades reglamentarias y administrativas, tiene interés el
discurso de apertura del año Judicial de 1906 en la cual el Presidente de
entonces Dr. Alberto Elmore, señalaba: “La
labor del Supremo Tribunal, durante el año,
ha correspondido, pues, a la
noción de que, en la presente época de acción y métodos prácticos, los
procedimientos consultivos son reemplazados por funciones activas y medidas
positivas de la administración; las instituciones contemplativas ceden el paso
a las militantes, y se ejerce en la vida una influencia más poderosa con las
obras y el ejemplo, que con el consejo y las situaciones pasivas... En tal
virtud esta excelentísima Corte, ha entrado directa y francamente en la senda
de las obras y las mejoras, procediendo como centro directivo de la
administración de justicia y como colaboradora de los otros poderes del Estado
en la formación de las leyes.... El Tribunal pleno, desempeñando la jefatura
del Poder Judicial dentro de la órbita de las leyes está facultado para
establecer su propio régimen, tiene autoridad sobre los tribunales superiores
en lo administrativo, revisando sus acuerdos y absolviendo sus consultas, y
ejercer la facultad de dictar reglas... Esos mismos Tribunales han reconocido
tal autoridad; a ella ha asentido los otros poderes públicos; y ella se impone
como necesidad evidente, ineludible y esencial a todo régimen basado sobre la
unidad e independencia de la institución judicial.” [9]
Este discurso señala una línea de política judicial que se desarrollaría con
vigor a lo largo de casi todo el siglo XX.
El ejercicio de la función de control constitucional se
estructuró sobre los ejes que fijan las dos tendencias que grafican los textos
citados.
i) Control de los Actos de
Legislación.
El Poder Judicial, hasta 1980, ejercitaba el control de
los actos de legislación a través de dos mecanismos: a) la emisión de informes sobre los proyectos de ley, no sólo en
materia judicial, remitidos en consulta a la Corte Suprema a fin de conocer su
opinión y obviamente para tomar razón de sus observaciones u objeciones; b) por la integración de Vocales de la
Corte Suprema o Magistrados de otras
instancias en las diversas Comisiones encargadas de elaborar los más
importantes proyectos de ley, de modo que el control de la constitucionalidad
de las leyes, si bien no con ese nombre, era ejercitado por el Poder Judicial, antes de su aprobación y
sanción. Se trata en este caso de un control previo de la constitucionalidad de
las leyes.
Las memorias de los Presidentes de la Corte Suprema
contenidos en los Anales Judiciales, dan cuenta de las opiniones de la Corte
Suprema y de su activa contribución al perfeccionamiento del ordenamiento
legal. Solamente, para ilustrar lo que se tiene indicado anotamos algunos acuerdos que son muestra de la continuidad en el uso
de esos mecanismos de control. El Presidente de la Corte Suprema en la memoria
del año judicial de 1908, se refiere a los informes de la Corte Suprema
respecto a diversos proyectos de ley, y en particular a las objeciones
realizadas al proyecto de ley estableciendo
que todo periódico, libro, folleto o impreso que trate de asuntos relacionados
con la defensa nacional, el Ejercito y sus instituciones, quedarán sujetos a la
jurisdicción militar, tales objeciones señalan que el referido proyecto, “somete en absoluto a la jurisdicción
militar cuanta publicación apareciere referente a la fuerza armada. En mérito a
sus disposiciones, todo ciudadano por el mero hecho de escribir sobre
cuestiones más o menos conexas con el Ejercito, queda sujeta al fuero
privativo…. En concepto de este Supremo Tribunal, que invariablemente ha sostenido
los fueros de la jurisdiccion ordinaria, debe desecharse el proyecto de ley en
cuestión, cuyo efecto práctico sería limitar la libertad de prensa como
consecuencia de extender inconsideradamente la esfera de acción de Derecho
Militar”. “La Corte Suprema, ha elevado al Congreso los proyectos de ley que ha
juzgado necesarios para la buena marcha de la administración de justicia. Por
sensible que sea, necesario es decirlo. El Poder Legislativo no ha dado siempre
curso a esos proyectos….” (Anales Judiciales de la Corte Suprema, Año Judicial
1908, Tomo IV) En esa misma
línea de conducta, puede leerse en la memoria del Presidente de la Corte
Suprema de 1923, quien se refiere al
informe de la Corte Suprema sobre el proyecto de organización de los
juzgados de paz sancionado por el Congreso de acuerdo con lo opinado por ella;
a los avances de la Comisión Reformadora del Código Civil, de la cual formaba
parte uno de sus miembros, y a las críticas al Código Penal sancionado por ley
4868,. (Anales Judiciales de la Corte Suprema, Año Judicial
1923, Tomo XIX,). En 1932 la Corte Suprema a solicitud del constituyente
emitió informe sobre el ante proyecto de Constitución del Estado, en lo
referente al Poder Judicial; y a petición del legislador, sobre el proyecto de
ley de creación de Secretarios de Juzgado; dos informes, en mayoría y en
minoría, sobre el proyecto de ley relacionado a los efectos de las resoluciones
de los tribunales eclesiásticos, y otro informe más sobre el proyecto de ley
relacionado al reconocimiento de los hijos ilegítimos, entre otros menos
importantes. (Anales Judiciales de la Corte Suprema, Año Judicial
1932, Tomo XXVIII) El año 1942 se instaló la Comisión Reformadora del
Código de Comercio creada por Ley 6606, presidida por el Delegado de la Corte
Suprema e integrada por los delegados del Senado, de la Cámara de Diputados, de
la Facultad de Derecho de la Universidad de San Marcos y de la Cámara de
Comercio de Lima. Ese mismo año la Corte Suprema emitió informe en los
siguientes Proyectos de Ley: De Arancel de Derechos Notariales; de creación de
una plaza de médico legista en Huancayo; del proyecto de ley de que la Corte
Superior de Ayacucho de componga de dos salas; del de creación del Segundo
Tribunal Correccional en la Corte de Cuzco; del creación de un Juzgado de
Menores en Huancayo; del de modificación del Artículo 101 del Código Civil de
1936 entonces vigente. (Anales Judiciales de la Corte Suprema de la República.
Año Judicial 1942. Tomo XXXVI. Tomo XXXVIII) Los Anales Judiciales de 1950 refieren
la designación de los Vocales de la Corte que se integraron como miembros de
las Comisiones encargadas de elaborar los anteproyectos de ley de Código Rural
y del Código de Comercio. El año 1965,
durante el Gobierno Constitucional de Belaunde. Se designaron delegados de la
Corte Suprema para integrar la Comisión de Estudio y Revisión del Código Civil;
de la Comisión encargada de formular un proyecto de Ley de Bases de Ejecución
Penal; de la Comisión encargada de elaborar la Reforma de la Estructura de los
Registros Públicos del Perú; de la Comisión encargada de la revisión y estudio
del Código de Procedimientos Civiles;
para la Comisión encargada de formular un Ante Proyecto de Ley de
Quiebras, de la Comisión de Revisión y Estudio del Código Penal; en la Comisión
encargada de formular un proyecto de normas generales de Procedimiento
Administrativo. (Anales Judiciales de la Corte Suprema, Año Judicial
1965, Tomo LX). Esta es la Comisión que elaboró el Proyecto de lo que
fue el afortunado D.S. 006-97-SC Reglamento de Normas Generales del
Procedimiento Administrativo, promulgado en 1967, sustituido recientemente por
la Ley General del Procedimiento Administrativo que entrará en vigencia en
Octubre del presente año. Estuvo presidida por el Fiscal en lo Administrativo
de la Corte Suprema. En 1971 la Corte Suprema emitió seis informes sobre
anteproyectos de Decreto Ley y elaboró dos proyectos, todos ellos relacionados
a materia judicial. (Anales Judiciales de la Corte Suprema, Año Judicial
1970 - 1971, Tomo LXIII) Durante el año judicial de 1979, se formaron las
siguientes Comisiones: Comisión encargada de redactar el nuevo arancel de
derechos y honorarios judiciales; Comisión encargada de formar el proyecto de
observaciones al capítulo del Poder Judicial de la Constitución Política;
Comisión para emitir opinión sobre el anteproyecto de modificación de la Ley de
Notariado.
ii) Control de los Actos de Gobierno y Administración.
Si el control de la constitucionalidad de las leyes
tenía abierta esa vía, el control de los actos de gobierno y administración a
cargo de todos los organismos del Poder Judicial, se llevaba a efecto a través
de otros dos mecanismos a) la participación de los jueces en las comisiones
encargadas de elaborar normas reglamentarias de la función administrativa, y b)
la integración de magistrados de las diversas instancias en los tribunales u
órganos de la jurisdicción administrativa y en los organismos autónomos de la
administración pública cuyas actividades quedaban sometidas al control de los
jueces.
El año 1942, una Comisión Presidida por el Fiscal de la
Corte Superior de Lima, en cumplimiento
del honroso encargo recibido del Supremo Gobierno, elaboró el Reglamento de Organización de la
Policía Judicial de la República. La Corte Suprema designó a los Vocales
Supremos integrantes del Comité Económico de la Defensa Nacional; del Consejo
Superior de Aguas; y del Consejo Superior de Contribuciones. (Anales
Judiciales de la Corte Suprema de la República. Año Judicial 1942. Tomo XXXVI.
Tomo XXXVIII). En la sesión de Sala Plena del 28 de junio de 1950 se
eligió a los Fiscales y Vocales de la Corte Suprema integrantes del del Consejo
Superior de Minería y del Consejo Nacional del Servicio Civil. (Anales
Judiciales de la Corte Suprema, año 1950, Tomo XLVI). Durante el año 1955 se designaron
delegados de la Corte Suprema Junta de Vigilancia de los Registros Públicos,
Jurado Nacional de Elecciones, Consejo de la Proveeduría General de la
Administración Civil del Estado, Consejo Administrativo de Supervigilancia de
Fundaciones. (Anales
Judiciales 1955-1956, pag 182) En 1958, delegados en la Comisión
Calificadora del Panteón de los Próceres, Junta de Vigilancia de los Registros
Públicos, Consejo Superior de Minería, la Comisión Reformadora del Poder
Judicial. El año judicial de 1965.
Representante de la Corte Suprema en el Consejo Consultivo de la Dirección
General de Establecimientos Penales. (Anales Judiciales de la Corte
Suprema, Año Judicial 1965, Tomo LX). En 1971 la Corte Suprema eligió los
Delegados del Poder Judicial ante el Consejo Nacional de Justicia, el Consejo
de Administración y Supervigilancia de Fundaciones, la Junta de Vigilancia de
los Registros Públicos, el Consejo Consultivo de los Registros de Estado Civil,
el Consejo Superior de Minería, el Consejo Superior de Electricidad, el Consejo
Superior de Hidrocarburos y el Consejo Nacional del Servicio Civil. En el año
1979, se formaron las siguientes comisiones. La Corte Suprema designó a los
Vocales de ese Tribunal ante el Consejo de Administración y Supervigilancia de
Fundaciones: la Junta de Vigilancia de los Registros Públicos; el Consejo Consultivo de los Registros de
Estado Civil; el Consejo de Minería:
Ante el Consejo Nacional del Servicio Civil; el Comité Multi sectorial de
Control de Drogas.
APOSTILLA (1). Control Previo.
Las precedentes referencias, que
podrían aumentarse, indican que el Poder Judicial ejercitaba la función de control previo de la constitucionalidad de
las leyes al expresar su opinión antes de su promulgación, cuando emitía
informes respecto al contenido de los proyectos de ley que le eran solicitados
o en mérito a la participación de los magistrados en las comisiones
constituidas para elaborar los proyectos de ley más importantes. El mecanismo
que propiciaba el ejercicio de la función de control de la legalidad de los
actos de gobierno y administración se ponía en movimiento cuando los
magistrados de las diversas instancias emitían su parecer como integrantes de
los órganos de decisión de las entidades de la administración pública, pues
otro efecto no tenía la concurrencia de
los magistrados en la conformación de tales entidades. Hay que señalar que son
abundantes las circulares de la Sala Plena de la Corte Suprema dirigidas a los
magistrados de las instancias inferiores impartiendo directivas respecto a la
mejor manera de ejercer tales funciones, vía la absolución de consultas o al
resolver los recursos de revisión de lo resuelto en las Salas Plenas de las
Cortes Superiores.
APOSTILLA (2) Conciliado.
Tenía vigencia lo que modernamente se denominaría un sistema de conciliación para la
solución de conflictos o de concertación
Inter-institucional a efectos del ejercicio de las funciones de control en el
ejercicio del Poder Estatal. La conciliación se caracteriza por ser un
mecanismo no adversarial sino cooperativo para buscar solución al conflicto,
orientado a la solución de los problemas que separan a las partes y no se
centra en la discusión del pasado sino que identifica los problemas actuales para
darles una solución a futuro.[10]
Esta conducta se sustentaba en un principio de colaboración mutua entre los
poderes del Estado que tendía a evitar la mutua invasión de los fueros, y
seguramente en la creencia en que la mejor manera de hacerlo es solicitando la
opinión previa a la dación de las leyes o normas de carácter general y
propiciando o acordando la participación de los miembros del Poder Judicial en
los organismo e instituciones cuyas funciones de alguna manera guardan relación
con las jurisdiccionales, sobre todo aquellas vinculadas a la jurisdicción
administrativa.
APOSTILLA (3) Consuetudinario.
Este proceder no se sustentaba sobre mandato
constitucional expreso, - ninguna de nuestras constituciones establecía esos
mecanismos, ni autorizaba los actos y procedimientos adoptados, pero tampoco
los proscribía- sino en la sana
costumbre llamémosle para-constitucional
de conciliar pareceres y requerir opiniones entre quienes detentan el
ejercicio del poder estatal. Este
conjunto de conductas institucionales, usos y costumbres para el ejercicio del
control de la constitucionalidad de las leyes y actos de gobierno y
administración, asentaron lo que con justeza puede denominarse un sistema de normas de derecho constitucional
consuetudinario, plenamente vigente hasta diciembre de 1980. Aducir la
existencia de un derecho constitucional
consuetudinario nacional, constituye una afirmación poco ortodoxa. Sin
embargo, hay que pensar que la historia de nuestras instituciones en orden al
ejercicio de la función de control de la constitucionalidad de las leyes y la
legalidad de los actos de gobierno y administración en sustancia no es distinta
de la que reflejan las viejas anécdotas del parlamentarismo inglés o las
sentencias de la Corte Suprema norteamericana en cuyos paradigmas esas modernas
democracias sustentan sus instituciones. Y bien vistas las cosas no puede ser
de otra manera porque el ejercicio de tal función importa la realización de una
actividad práctica cuya medida está en la eficiencia en los actos y la eficacia
de los resultados antes que en la coherencia sistemática de las normas.
La peculiar manera de ejercer la
función de control constitucional que describimos, tenía su origen en una
tradición iniciada por el primer Presidente de la Corte Suprema Manuel Lorenzo
Vidaurre, que alentaba una intensa participación de la Corte en la vida
jurídico política del país, (en 1826 Vidaurre había concluido la redacción del
primer proyecto de Código Penal y en 1836 el proyecto de Código Civil cuya
elaboración fue encomendada a la Corte Suprema), así como su intervención en la dación de las leyes más
importantes de la República cuyas comisiones legislativas o redactoras,
generalmente eran presididas o en ellas se integraba un Vocal de la Corte
Suprema. Acorde con esto, estaba fuera de discusión la necesidad de recibir la
opinión de la Corte Suprema antes de aprobar cualquier norma relacionada a
materia judicial. En contra de lo que muchas veces se piensa y se dice, la Sala
Plena de la Corte Suprema, hacía uso constante de su iniciativa legislativa. A
todo esto se agrega el hecho de que los magistrados de las diversas instancias,
en mérito a normas legales y reglamentarias, eran llamados para integrar
diversos organismos de la Administración Pública, como los Registros Públicos[11],
el Tribunal de Minería, CONASEV, las Juntas de las Sociedades de Beneficencia
Pública, las Juntas de Administración Penitenciaria o los Comités en contra de
la adulteración y el acaparamiento, y muchas otras. El Poder Judicial y la Corte Suprema de esa
manera tenían establecidas un conjunto de vías que propiciaban una fluida
comunicación con los diversos estamentos de la Administración Pública, del
Gobierno y del Poder Legislativo, extendiendo sobre ellos su influencia y
recibiéndola de ellos mismos. Ese conjunto de comportamientos respondía a una
clara y coherente política judicial que recogía el compromiso asumido por el
Poder Judicial y en particular por la Corte Suprema de hacerse cargo de los
responsabilidades inherentes a la Administración de Justicia. El Dr. Alberto
Elmore, Presidente de la Corte Suprema en el discurso de apertura del año judicial de 1905, hacía un
recuento de la historia republicana nacional, señalaba: “Nuestra Patria tuvo que conquistar primero su independencia; ha cimentado
después su orden interior; vencidos ya los peligros del nacimiento, y dominadas
las conmociones e inexperiencia de la juventud ... han quedado aseguradas la
existencia externa y la unidad interna del Estado. Podemos... inaugurar el tercer y más hermoso
ciclo de la vida nacional: el del desarrollo de la civilización y poder, y de
perfeccionamiento de las instituciones de la república”. (A J CSR 1905,
pag. 367-370)
Las singulares
características del orden establecido para el ejercicio de la función de
control constitucional, se explica también porque a despecho de la
inestabilidad política de los primeros años de la república, el Poder Judicial
aparecía como un cuerpo mas o menos estable de magistrados y si bien la Corte
Suprema fue sucesivamente reconstituida, no dejaba de ser el Tribunal a cuyo
arbitraje y protección acudían los vencidos en las luchas políticas por el
dominio del poder durante el primer siglo de nuestra vida republicana y cuya
aprobación esperaban los efímeros
vencedores, en particular cuando se trataba del reconocimiento de los derechos
económicos o patrimoniales alcanzados. El Poder Judicial fue la más estable de
las instituciónes jurídico-políticas de la república de los primeros años y fue
siéndolo por mucho tiempo. La permanencia
y continuidad en el ejercicio de sus funciones le permitieron establecer
algunas pautas o reglas de política judicial más o menos inamovibles, en forma
tal que a la inestabilidad política producto de los cambios de gobierno y a su
más o menos anárquica constitución, se oponía la estabilidad jurídica impuesta
por la Corte Suprema lo que propició el
surgimiento de un conjunto de normas de derecho consuetudinario, que fueron
asentándose poco a poco atendiendo a las necesidades de seguridad jurídica y
legitimidad, sobre todo de los regímenes de facto que hay que reconocerlo son
la mayoría en la historia de la república.
B). Control de la
Constitucionalidad de las leyes y legalidad de los actos de Gobierno y
Administración a partir de 1980.
A partir de la promulgación de la Constitución de 1979,
se produjo un cambio en el Sistema Normativo respecto al ejercicio de la
función de control de la constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de
los actos de Gobierno y Administración y, consecuentemente, una modificación de
las normas, procedimientos y conductas institucionales. Conforme a lo que establecen las normas
de la Constitución de 1993 -cuyas prescripciones en este aspecto, en sustancia
recogen las normas de la de 1979-, el control de la Constitucionalidad de las
leyes es función del Tribunal Constitucional quien está facultado para declarar
su inconstitucionalidad dejándolas sin efecto. (Const. 200.4 y 204)
Adicionalmente la misma carta faculta al Órgano
Jurisdiccional Ordinario para dejar de aplicar las normas legales
incompatibles con las constitucionales o
las reglamentarias incompatibles con las legales y en general las de rango inferior incompatibles con las
de rango superior (Constitución 138 segunda parte). Con la finalidad de garantizar la vigencia de los derechos
fundamentales, la primacía de la Constitución y el Estado de Derecho. La norma
constitucional (Const. Art. 200° 1.2.3.4.) concede asimismo las Acciones de
Garantía: de Habeas Hábeas, de Amparo, de Cumplimiento y de Habeas Data a fin
de asegurar la inviolabilidad de los derechos fundamentales de las personas,
cuya plena vigencia debe garantizar el Órgano Jurisdiccional. Adicionalmente,
concede las Acción Popular (Const. Art. 200.5) en mérito a la cual faculta al
Órgano Jurisdiccional para calificar la legalidad de las normas reglamentarias
y la Acción de Impugnación de Resolución Administrativa (Const. 148°) cuyo
objetivo es la revisión de los actos administrativos en casos singulares.
Las normas legales
de desarrollo Constitucional posteriormente sancionadas, es decir, las que
regulan los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data, de cumplimiento y
acción popular vigentes, señalan las vías procesales específicas para el
ejercicio del control Jurisdiccional de la Constitucionalidad de las leyes y de
la legalidad de los actos de Gobierno y Administración, precisando la
competencia de los órganos y los efectos de sus decisiones. Estas normas contienen un adecuado desarrollo
del sistema de control constitucional previsto en la Constitución y su conjunto
no adolece de inconsistencias. Sobre el mismo se desenvuelve la actividad
jurisdiccional orientada al ejercicio de control constitucional . Se puede
anotar adicionalmente que el Tribunal Constitucional en los dos últimos años ha
asumido el liderazgo que le corresponde señalando criterios y directivas
respecto a la correcta interpretación de las normas constitucionales en los más
variados y diversos aspectos de la actividad jurídica, previsional, laboral,
penal, civil, administrativa. El 07 de diciembre de 2001 se promulgo la Ley que
regula el proceso contencioso administrativo, finalmente mediante Ley 26287, se
ha promulgado el Código Procesal Constitucional que regula los procesos
constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data, cumplimiento,
inconstitucionalidad, acción popular y los conflictos de competencia previstos
en los artículos 200 y 202 inc.3) de la Constitución. El Sistema normativo se
encuentra adecuadamente estructurado y tiende a la perfección, como debe ser. Hemos de reconocer no obstante todo ello que
en la década pasada el Ordenamiento Jurídico establecido en la practica real y
concreta sobre el Sistema Normativo actualmente vigente, sirvió para enmascarar
la arbitrariedad, el abuso y la corrupción antes que para impedir su
proliferación. ¿Qué ocurrió?, ¿Por qué?. Son interrogantes que requieren
respuesta. ¿Qué ocurrirá mañana?. Hay que pensar también en eso. Existe
abundante literatura tanto nacional como extranjera, sobre las normas y
procedimientos de Control Constitucional sancionados en el texto constitucional
y en las leyes complementarias, y los resultados esperados o alcanzados. No nos
referiremos a ello. Nuestro interés ahora es hacer un examen comparativo entre
los mecanismos de control constitucional previos y posteriores a la
Constitución de 1979.
VII.
MODELOS.
Un modelo es una reconstrucción formal
de las relaciones y funciones habidas entre los elementos de un conjunto
estructurado[12]. El
conjunto estructurado puede consistir en un sistema teórico o en uno empírico.
En ambos casos es útil como término de comparación, coincidencia o divergencia
entre lo imaginado o previsto y lo experimentado u ocurrido. El conjunto que
convoca nuestra atención es el Ordenamiento Jurídico establecido para el
ejercicio de la función de control constitucional, es decir, el conjunto de
conductas asumidas para alcanzar tal
objetivo. Mediante el examen comparativo de los actos y procedimientos de
acuerdo a los cuales se realizaba la Función del Control de la
Constitucionalidad de las leyes y la legalidad de los Actos de Gobierno y
Administración establecidos hasta antes
de 1980 y aquellas otras formas o maneras de proceder vigentes a partir de esa
fecha, es posible la identificación de
dos clases o tipos de Control Constitucional, cuya principal diferencia radica en el carácter
previo de uno y posterior del otro.
I) Control Constitucional Previo.
Antes de la vigencia de la
Constitución de 1979 tenía vigencia un ordenamiento de control de la
constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de los actos de gobierno y
administración diferente al actualmente vigente. Tenía las siguientes
características: a) Consuetudinario,
b) No jurisdiccional, c) Previo y d) Concertado.
El ejercicio de la Función de Control
Constitucional era a) consuetudinario
en la medida en que no existiendo normas constitucional relativa a la facultad
de control constitucional, ella se realizaba en base a un conjunto de usos y
costumbres institucionales; b) No
Jurisdiccional, porque tal función no se expresaba mediante resoluciones
jurisdiccionales emitidas en proceso fijados al efecto, sino mediante
dictámenes, opiniones, informes, pronunciamientos; c) Previo, puesto que los mecanismos establecidos procuraban la
intervención o concurrente de los diversos órganos de la Administración de
Justicia antes de la realización del acto legislativo, reglamentario o
administrativo, d) Concertado, en
cuanto se encontraba sustentado en un sistema de conciliación o concertación
inter institucional.
Este conjunto de conductas, actos y
procedimientos que dieron forma a tal modelo fue estableciéndose a partir de la
instauración de la república al impulso de las necesidades de seguridad y
estabilidad jurídicas que hacía prácticamente inexistente nuestra agitada vida política,
perfilando las características hemos señalado.
ii) Control Constitucional Posterior.
Las normas contenidas tanto en la
Constitución de 1979 como en la de 1993, en su aplicación práctica han llevado
al establecimiento de un modelo de Control Judicial de la Constitucionalidad de
las Leyes y de la Legalidad de los Actos de Gobierno Y Administración que tiene
las siguientes características: a)
Jurisdiccional, b) Posterior, c) Litigioso, d) Restitutorio, e)
Anulatorio, f) Impositivo. Esto es así
Decimos que el Control es a) Jurisdiccional, en tanto la función
de control está a cargo del Órgano
Jurisdiccional en todos los casos: Corre
cargo del Tribunal Constitucional cuando se trata de la declaración de inconstitucionalidad
de las leyes, y concurre el Organo
Jurisdiccional Ordinario haciendo un control difuso; su intervención es b) posterior al acto o hecho que
vulnera la Constitución o la Ley o los
derechos reconocidos por ellas; es c)
litigioso también en todos los casos, porque la intervención del Órgano
Jurisdiccional exige del ejercicio de una acción legal que concluye con una
sentencia o resolución jurisdiccional; d)
es restitutorio porque la intervención del órgano jurisdiccional tiene por
objeto reponer el derecho objetivo o subjetivo vulnerados; e) es anulatorio porque el deja sin efecto las leyes
inconstitucionales, los reglamentos ilegales o lo actos que vulneran derechos;
y finalmente es f) impositivo en
tanto los mandatos del Órgano Jurisdiccional son de irrecusable cumplimiento.
Los modelos de control constitucional que describimos no
son en sustancia contradictorios, sino complementarios. No existe
incompatibilidad entre los procedimientos de control constitucional histórico
con las características anteriormente anotadas y el sistema de control
constitucional previsto en la Constitución de 1979, cuya modernidad y riqueza
está fuera de duda. La realización de labores de coordinación
inter-institucional y el establecimiento de
vías de concertación o conciliación entre las instancias de gobierno y
ejercicio del Poder Estatal son
necesarias. Nuestros tiempos son precisamente los del diálogo que debe
sustituir a la imposición. La conciliación al litigio. El acuerdo a la
controversia. Por ejemplo, el proceso de reestructuración del Poder Judicial,
-según opinión unánime de todos aquellos que algo tienen que decir sobre el
tema- es que solamente tendrá éxito sobre la base de la concertación, así lo
reconocen todos los expertos en materia judicial sin excepción. No puede ser de
otra manera puesto que la solución de los problemas de la Administración de
Justicia y de la organización del Poder
Judicial no podrá realizarse sino se produce un cambio o modificación del sistema normativo es decir, sin la intervención del Congreso a
quien cabe sancionar las normas legales que sean necesarias; y tampoco será
posible sin la colaboración del Poder Ejecutivo, al cual corresponde la
ejecución de los actos que sean necesarios para asegurar los recursos que
requiere la reorganización del órgano jurisdiccional. Ello implica
establecimiento de los procedimientos de consulta y concertación entre los
Poderes del Estado. En esa dirección se orienta el funcionamiento de los
Modulos Básicos de Justicia en los cuales se concentran órganos
jurisdiccionales, fiscalías, servicios de asistencia familiar, medico legales y
policiales lo cual implica la creación de mecanismos de concertación y el
establecimiento de un ordenamiento ciertamente jurídico de colaboración. No hay
contradicción sino congruencia entre el cumplimiento de las funciones de
control constitucional y las de coordinación o colaboración que corresponde a
los Jueces como miembros del Poder Judicial en todas las instancias, con los
órganos de las otras instituciones judiciales y los de las entidades de la administración
pública. Tampoco hay incompatibilidad entre el ejercicio de la función de
control constitucional jurisdiccional y el cumplimiento de las labores
correlativas a la integración de los magistrados en comisiones para el estudio
o elaboración de las normas legales o reglamentarias tan importantes para la
Administración Pública y para la Administración de Justicia. Todo ello tiene
que ver con el cumplimiento de los deberes y obligaciones propios de las
Funciones Judiciales.
Sin embargo, en un momento esto no se entendió así. En
la sesión de Sala Plena de fecha 26 de diciembre de 1980, se tomo un Acuerdo en
mérito al cual “los Magistrados del Poder Judicial, en servicio activo, no pueden ser
nombrados para integrar, en representación o delegación, organismos públicos o
privados de ninguna clase”. La razón aducida –se indicaba- está en que
de acuerdo con lo que establece el artículo 243 de la Constitución de 1979, “la
función judicial es incompatible con toda actividad pública o privada, excepto
la docencia universitaria”. El
concepto radical de esta disposición se comprende, en todos sus alcances, si se
tiene en cuenta que en la Comisión Principal de la Asamblea Constituyente, la
excepción de la docencia universitaria como única aceptable fue objeto de
dilatada discusión, encontrando numerosos opositores. Si la exclusividad
hubiera podido llegar hasta dejar de lado a la enseñanza universitaria, con
mucha razón llega a cualquier otra dedicación que no sea la propia del Juez. De
manera que no sería constitucional que, en lo sucesivo, se dicten
disposiciones, de cualquier jerarquía, referentes a consejos y comisiones que
determinen, que en su composición, debe intervenir un magistrado en ejercicio,
o se hagan excepciones a la regla” ... Sin embargo, en ese mismo discurso,
con evidente inconsecuencia de lo afirmado y lo equivocado del razonamiento, a
renglón seguido el Presidente daba cuenta de su viaje a Tegucigalpa, “El
presidente de la república honró singularmente a mi persona y al Poder
Judicial, al designarme para que, en su nombre …(Anales Judiciales de la
Corte Suprema de Justicia de la República. Años Judiciales 1979, 1980, 1981,
Tomo LXXI, pag. 445)
El Artículo 243
de la Constitución de 1979 establece que “la
función judicial es incompatible con toda otra actividad pública o privada,
excepto la docencia universitaria.
Los Magistrados
están prohibidos de participar en política, de sindicalizarse y de declararse
en huelga”. En el acuerdo de Sala Plena que comentamos se asigna al
término “función judicial” una comprensión restringida y al término “incompatible” una comprensión
extensiva, que carecía y carece de consistencia porque las normas que
establecen excepciones o restringen derechos se interpretan restrictivamente, y
de justificación. Desde mucho tiempo antes a la dación de la Constitución de
1979, dentro de ella misma y posteriormente, parte importante de la función
judicial es la ejecución del conjunto de actos, conductas, deberes,
obligaciones y facultades cuya finalidad es ejercitar las funciones de gobierno
dirección y control de Poder Judicial y de la Administración de justicia, y
entre ellas la de realizar una adecuada coordinación o concertación con los
miembros de los otros Poderes del Estado y entidades de la Administración
Pública en sus diversos niveles.
El efecto de la decisión de la Corte
Suprema que comentamos fue su inhibición en la facultad de intervenir
activamente en la solución de los problemas más importantes para el desarrollo
jurídico político del Estado y de la Sociedad; produjo la ruptura de los
procedimientos establecidos a fin de coordinar
acciones entre las entidades de la administración estatal, no solo
aquellas establecidas por la Corte Suprema con el Congreso y los más importantes
organismos de las Administración Pública, sino también aquella red de vasos
comunicantes que se habían establecidos entre las Cortes Superiores y las instancia de gobierno en los departamentos y entre los Magistrados
de Primera Instancia (como antes de llamaba a los jueces especializados) y las
administraciones provinciales y aún distritales; finalmente tal decisión tuvo como consecuencia el
establecimiento de un Ordenamiento Jurídico para el Control Constitucional
excluyentemente jurisdiccional y litigioso en desmedro de los procedimientos
de concertación y control conciliado preexistente, con todas las consecuencias
que de ello se derivan para una adecuada coordinación inter- institucional
entre los representantes de los Poderes del Estado en sus diversos niveles. Hay
que decir con énfasis que no existe ciertamente independencia de los Poderes
del Estado entendida en esos términos. No es posible, ni necesaria.
VIII.
POLÍTICA JUDICIAL.
El ejercicio de la función de control constitucional
jurisdiccional guarda estrecha relación con los criterios de Política Judicial
establecidos en determinado momento. Estos últimos dependen de los fines
(teóricos) del Sistema Jurídico Normativo y de los objetivos (prácticos) del
Ordenamiento Jurídico Social. Los cambios operados a partir de la vigencia de
la Constitución del 1979, hicieron mas compleja la organización judicial. Las
funciones se especializaron al reasignarse las atribuciones y los órganos se
diversificaron, lo cual significa por cierto un enriquecimiento. Los conceptos de Poder Judicial y
Administración de Justicia deben adecuarse a ese estado de cosas. Las
expresiones “poder judicial” y “administración de justicia” no han cambiado,
los contenidos materiales, sí. La correspondencia entre el conjunto de
conceptos y contenidos que agrupamos en la expresión Poder Judicial, no es
unívoca, -como ocurría antes-, respecto al conjunto de conceptos y contenidos
que agrupamos bajo de la denominación Administración de Justicia. Los fines y
objetivos de la Administración de Justicia son los mismos, pero las potestades,
responsabilidades y obligaciones correlativas del Poder Judicial han disminuido
con los cambios operados y pertenecen a otras instituciones. Nadie duda de que
las instituciones del Ordenamiento Jurídico Político constituyen un conjunto dinámico
y sostienen relaciones de mutua dependencia. El funcionamiento de cualquiera de
ellas influye directamente sobre el de las otras. Esto es muy claro. Si el
defensor no insta o el fiscal no acusa o el juez no sentencia o el tribunal no
sanciona o el consejero no nombra, el resultado en cualquiera de esos casos es
uno solo, la parálisis del sistema; en términos sociales significa injusticia e
impunidad: Esto es corrupción. Si en sentido contrario, cada quien cumple sus
obligaciones y deberes el sistema adquiere dinamismo y se alcanzarán los fines
que persigue la Administración de Justicia. Esa calidad sistémica de las
Instituciones Judiciales y la unidad del fin que persiguen, hace que la política judicial no pueda dejar
de concebirse unitariamente. No puede hablarse de una política del Poder
Judicial o del Ministerio Público, del Tribunal Constitucional o de cualquiera
otra de las instituciones judiciales fuera del contexto de una política de la
Administración de Justicia que las comprenda a todas. Las exigencias que
plantea el qué hacer propio de cada institución judicial no puede dejar de
entenderse como un hacer parcial en la ejecución de una obra cuya edificación
requiere necesariamente del aporte y actividad de las otras instituciones
habida cuenta la estrecha vinculación funcional existente entre todas ellas. Se
trata de una labor común para alcanzar un único resultado: La Administración de
Justicia. Si el fin es uno solo, entonces, la política judicial, es decir, el
conjunto de criterios de acción y organización, también. Ahora bien. Establecer
los lineamientos generales de la política judicial es una tarea que corresponde exclusivamente a
las instituciones judiciales y sólo a ellas. Señalaremos las razones que
justifican esta afirmación. La política judicial no forma parte ni puede formar
parte de la política gubernamental o legislativa, habida cuenta los distintos
objetivos que persiguen una y otras. Así, mientras que la política legislativa fija su objetivo en las
transformaciones del ordenamiento social
y jurídico mediante la sanción de normas de carácter general, y la política gubernamental está orientada hacia la ejecución de planes y
proyectos para orientar las actividades económicas y sociales de la
colectividad y administrar los bienes y recursos públicos, el objetivo de la política judicial es
asegurar que todo ello se haga respetando los derechos de las personas
garantizando que así sea. El cumplimiento de los fines de la Administración de
Justicia señala un conjunto de
limitaciones y sujeciones a los actos legislativos y de gobierno y
administración, que se traduce, en la práctica, en situaciones de conflicto,
oposición y tensión entre las instituciones judiciales y los órganos
legislativo, de gobierno y administración.
Esta tensión y oposición, no implican sin embargo una antinomia, puesto que el ejercicio de todas las
funciones de gobierno de la sociedad persiguen un objetivo único, alcanzar los fines señalados en la
Constitución, en los cuales encuentran la solución de continuidad,
conjugándose, las tensiones y relaciones aparentemente conflictivas entre los
distintos órganos de gobierno de la sociedad.
Los grandes lineamientos de la política estatal que conceden armonía a
las relaciones sociales y de gobierno, están contenidos en la Constitución y
allí mismo los criterios que deben orientar toda política institucional.
Se sabe que hay dos problemas sustanciales de Política
Judicial sobre los cuales giran los demás. (a)
La inserción de las Instituciones Judiciales en la estructura del Estado como
instancia de ejercicio del poder estatal, y (b) El establecimiento de criterios de orden y organización que
concedan coherencia a las actividades de las instituciones judiciales en su
conjunto.
La correcta solución del problema (a) garantizaría la autonomía judicial y la independencia de
criterio de los magistrados, calidades de los órganos judiciales y de los
magistrados, respectivamente, indispensables para el ejercicio de la función de
control constitucional efectiva y eficaz; supone la creación imaginativa de
mecanismos que faciliten tal inserción.
La solución del problema (b) aseguraría la eficiente prestación de garantía jurisdiccional a
la sociedad, lo cual significa que toda cuestión litigiosa, controvertida o
punible sea resuelta con criterios de justicia y oportunidad. Para que así
ocurra se requeriría el establecimiento de vías que hagan fluidas las
comunicaciones en los diversos niveles
de coordinación e integración entre los órganos de las instituciones
judiciales.[13]
En todo caso, se trata de encontrar o idear los
mecanismos que permita el establecimiento de un Ordenamiento Jurídico Político
e Institucional que asegure la primacía de la Constitución lo cual es condición
necesaria para brindar seguridad jurídica a la sociedad y un Ordenamiento
Jurídico Social en el cual tengan plena vigencia los derechos fundamentales,
sobre lo cual pueda edificarse una sociedad justa y democrática.
VIII. CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL.
El Código Procesal Constitucional[14]
constituye una muestra de la tendencia hacia el perfeccionamiento del Sistema
Jurídico Normativo que indudablemente redundará a favor del establecimiento de
un Ordenamiento Jurídico Social en el que efectivamente prime la constitución y
el respeto a los derechos fundamentales de las personas. En
el Artículo I determina sus propios alcances. Regula el ejercicio de la Función
de Control Constitucional Jurisdiccional. Señala: “El presente Código regula los procesos constitucionales de habeas
corpus, amparo, habeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular
y los conflictos de competencia, previsto en los artículos 200 y 202 inciso 3)
de la Constitución". En el Artículo II precisa los objetivos o fines
asignados a los procesos constitucionales: “Son fines esenciales de los
procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la
vigencia efectiva de los derechos constitucionales”. El Código, en
el resto de su articulado, establece las normas de procedimientos para el
ejercicio de las acciones procesales concedidas en las constitución para
asegurar su primacía y la vigencia efectiva de los derechos fundamentales de
las personas. Señala las vías a seguir para exigir Garantía Jurisdiccional con
tal objeto. El Control Constitucional
Jurisdiccional, es, como toda actividad jurisdiccional ulterior a todo
esfuerzo. Solo cabe cuando la autocomposición o autodefensa fallan; ante la
carencia de otras vías de solución; a partir del reconocimiento de que no hay
otro remedio; y por consiguiente, en el caso del control constitucional,
solamente si los procedimientos no jurisdiccionales, es decir políticos,
institucionales, sociales, fallan.
Si la defensa de la persona humana y el respeto de su
dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, como lo dice el primer
artículo de la Constitución, y nadie debe obediencia a un gobierno usurpador,
ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y las
leyes, según lo indica el artículo 46° de misma Carta, entonces, es obligación
de todos realizar los actos que en cada caso corresponda hacer para defender
los derechos fundamentales y del orden constitucional. Si, por otra parte, la
finalidad que persiguen los actos de Control Constitucional es asegurar la
plena vigencia de los derechos fundamentales y la primacía del orden
constitucional, entonces, corresponde en la práctica, a todas las personas
ejecutar actos de Control Constitucional. Lo cierto es que así ocurre cuando en
defensa del propio derecho y del orden jurídico se rechaza el abuso o la arbitrariedad,
que son, precisamente, los efectos que producen los actos que desconocen
derechos fundamentales o niegan el orden constitucional. Es correcto afirmar
por consiguiente, que el ejercicio de la Función de Control Constitucional
corresponde fundamentalmente a la Sociedad.
Los derechos rigen y la constitución prima en la medida en que las personas y comunidades los respeten y
defiendan.
El
Control Constitucional Jurisdiccional cuyas vías procesales regula el Código
Procesal Constitucional, no es la única manera de garantizar la primacía de la
Constitución y la vigencia de los derechos constitucionales, como aveces se
cree. Es una vía necesaria, indispensable, útil, pero subsidiaria, supletoria y
dependiente del control constitucional no jurisdiccional, ejercido
cotidianamente por personas (individual y colectivamente) e instituciones en
todo momento y en cada lugar. Me refiero a aquel conjunto de mecanismos
sociales, políticos, institucionales que deben ponerse en movimiento para
rechazar el abuso y la arbitrariedad inherente a los actos que niegan la
primacía del orden constitucional o la vigencia y validez de los derechos que
ella consagra[15]. Sobre
estos mecanismos jurídico-sociales se levantan las instituciones una de cuyas
funciones es de ejercer el control constitucional.
Lima,
agosto de 2004.
· Director del Centro de Investigaciones Judiciales del Poder Judicial.
El Sr. Alejandro Manrique Lewis colaboró
en la recolección de datos y textos de los Anales Judiciales de la Corte
Suprema.
[1] “Una determinada norma es eficaz
por una compleja organización que determina la naturaleza y entidad de las
sanciones, las personas que deben aplicarlas y su ejecución. Esta compleja
organización es el producto del ordenamiento jurídico, lo que significa
entonces que una definición satisfactoria de derecho es solo posible desde el
punto de vista del ordenamiento jurídico”. (Bobbio. Teoría General del
Derecho. 1992, p. 143). “Mientras existen
muchos estudios particulares sobre la naturaleza de la norma jurídica, no
existe, hasta hoy, si no estamos errados, un estudio completo y orgánico sobre
todos los problemas que implica la existencia de un ordenamiento jurídico”
(pag.141). Bobbio lastimosamente en sus escritos posteriores no desarrolló el
programa planteado tempranamente, en 1960, ni sacó las consecuencias que de la
tesis asentada se derivan. Concentro más bien su interés en la discusión de los
temas de actualidad planteados entonces.
[2] Una posición distinta sostienen
Alchurron y Bulygin. Distinguen entre orden normativo y orden de proposiciones
normativas. “en sentido riguroso: un sistema (deductivo) es un conjunto de
enunciados que contiene todas sus consecuencias (lógicas). Si esta definición
es aplicada a un orden jurídico resulta que un sistema jurídico es un conjunto
de normas que contiene todas sus consecuencias... utilizaremos al término
sistema para referirnos a conjuntos de normas y orden en el sentido de
secuencias de conjuntos de normas” (Análisis Lógico del Derecho. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 1991, p, 393 y s)
[3] Desde Aristóteles definir es precisamente identificar la diferencia
específica en la igualdad genérica. Identificar la diversidad en la unidad y
viceversa.
[4] Basadre cita a Benedetto Croce
“ Teoría e Historia de la
Historiografía”, en “La Iniciación de la
República” Tomo I. Librería Francesa Científica y Casa Editorial E. Rosay.
Lima, 1929.
[5] Edward H. Carr. ¿Qué es la historia?. Editorial Origen/Planeta. Mexico
1985.
[6] En 1969 se había
creado el Consejo Nacional de Justicia, mediante Decreto Ley 18060.
[7] Sobre este tema, nuestro ensayo. “Estructura del Sistema Jurídico
Político. La Administración de Justicia y el Poder Judicial”. En Cuadernos de
Investigación y Jurisprudencia N° 2. Editora Normas Legales; o www.pj.gob.pe/cij/documentos
[10] Ivan
Ormachea Choque (Revista de la Academia de la Magistratura del Perú. Lima,
enero 1998/N°1 p 175-187),
[11] El Registro de la Propiedad Inmueble, por ejemplo, fue establecido por
Ley de 2 de enero de 1888, bajo la dirección y reglamentación de la Corte
Suprema.
[12] Sobre el concepto de modelo y el sentido que le asignamos, puede verse
en nuestro artículo “Estructura del Sistema Jurídico Político, la
Administración de Justicia y el Poder Judicial”. Cuadernos de Investigación y
Jurisprudencia N° 2 del CIJ. Diciembre-Enero 2004
[13] Este último aspecto ha merecido reconocimiento y especial atención
desde el punto de vista organizativo. El comandante Dellepiane ideó el Consejo
de Coordinación Judicial. Posteriormente se creo el Grupo de Trabajo de Alto
Nivel, durante el gobierno de transición de Paniagua. Finalmente la CERIAJUS ha
formulado una propuesta para conceder calidad constitucional a “las relaciones de coordinación entre los
órganos vinculados con la impartición de justicia”, cuyos mecanismos serían
regulados mediante una Ley Orgánica. La idea de regular mecanismos mediante ley
orgánica es interesante e imaginativa.
[14] El Código Procesal Constitucional, Ley 28237, publicada el 31 de mayo
de 2004 en el Diario Oficial El Peruano, entrará en vigencia a los seis meses
de su publicación.
[15] Hay que reconocer que no siempre
tales mecanismos se ponen en juego. En considerable proporción en los diversos
estratos de la población nacional, por ejemplo, suele negarse la igualdad entre
las personas o admitirse la discriminación y el privilegio. Y la historia
enseña que con frecuencia lo más distinguido de la sociedad civil apoya, avala,
y colabora con las dictaduras. Se arrepiente luego, y luego peca nuevamente.
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