El proyecto ha sido elaborado por el Sr. Cesar Edmundo Manrique Zegarra, abogado, ex - magistrado de la Corte Superior de Lima e investigador principal del instituto.
FUNDAMENTACIÓN DE LA PROPUESTA
El Instituto de Investigaciones Jurídicas y Judiciales propone que la Corte Suprema de Justicia de la República se constituya con los Presidentes o las máximas autoridades de cada una de las Instituciones Judiciales, un representante del Congreso y un representante del Presidente de la República, quienes reunidos conformarían la Sala Plena de la Corte Suprema. Correspondería a la Sala Plena constituida de esa manera ejercer la Función de Gobierno del Poder Judicial y sancionar las normas que reglamentando la Constitución determinen los procedimientos que regulen el ejercicio de las funciones autónomas que a cada una de las instituciones judiciales corresponde. Esta reglamentación se haría a propuesta de los órganos de gobierno y gestión de cada una de las Instituciones Judiciales. Proponemos asimismo la creación de la Asamblea de Magistrados Supremos a la cual correspondería elegir al Presidente del Poder Judicial; aprobar los planes y proyectos de la política judicial y de la administración de justicia; aprobar o desaprobar la gestión de gobierno de la Sala Plena; así como reunirse de pleno derecho y tomar las medidas que conforme la Constitución corresponda ante actos o omisiones que afecten la vigencia del Estado de Derecho.
Nosotros creemos que la Corte Suprema de Justicia que la Constitución figura aún no se ha constituido, y que, esa Corte, no se identifica con el esquema previsto en la Constitucion cuya estructura y funciones regula la Ley Orgánica del Poder Judicial. Consideraciones históricas, empíricas y sistemáticas, así lo indican.
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Es indispensable una brevísima referencia histórica sobre la Administración de Justicia y el Gobierno Judicial, en tanto nuestra propuesta gira sobre una y otro.Desde los inicios de la República hasta antes de la vigencia de la Constitución de 1979, todas las funciones de la Administración de Justicia se concentraban en el Poder Judicial y todas las funciones de Gobierno y Administración Judicial en el Sala Plena de la Corte Suprema. La lectura de las normas constitucionales que han regido nuestros destinos, así lo indican. Otro hecho notorio es que una tradición iniciada por el primer Presidente de la Corte Suprema Manuel Lorenzo Vidaurre, alentaba una intensa participación de la Corte Suprema en la vida jurídico política del país; su intervención en la dación de las leyes más importantes y su opinión previa a la aprobación de las normas relacionadas a materia judicial, amén del uso constante de su iniciativa legislativa.
Sin embargo, las relaciones entre la Sala Plena de la Corte Suprema, el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo históricamente han estado signadas por una tensión constante vinculada a la permanente defensa del Estado de Derecho, la autonomía judicial y la independencia de criterio de los jueces, de parte de la Corte Suprema, frente a un también constante afán de los gobiernos de someter las decisiones de los tribunales a los intereses vinculados con las esferas gubernamentales. Es una larga historia de intervención por un lado y resistencia por el otro; de ella dan cuenta las memorias e informes de los Presidentes de la Corte Suprema consignados en los Anales Judiciales que se publican desde 1904.
La Corte Suprema casi a cada cambio de gobierno se ha visto reconstituida con el ingreso de nuevos miembros y la salida de otros. Los medios utilizados en las transiciones de gobierno a gobierno, han sido el cese, la destitución, la renuncia más o menos forzada, la no ratificación, alguna vez el destierro de alguno de los vocales de la Corte Suprema, y el amedrentamiento de los restantes para lograr su sometimiento.
En este tira y afloja, la reconformación de la Corte Suprema resultaba suficiente para asegurar a cada gobierno una influencia más o menos eficaz en el manejo de la Administración de Justicia, ( que hiciera posible la aplicación más o menos liberal de las políticas de gobierno o la prevalencia de ciertos intereses) en razón de que la Corte Suprema disponía de los medios suficientes para ejercer un severo control sobre los actos de los magistrados de las instancias inferiores; tanto en el aspecto jurisdiccional al intervenir como Tribunal de última instancia en los procesos seguidos en vía jurisdiccional, como en el aspecto administrativo judicial, al encontrarse entre sus facultades la de investigar y sancionar la conducta funcional de los jueces y ratificarlos periódicamente.
Así, la Corte Suprema a costa del sacrificio de su Independencia de Criterio y a despecho de la constante renovación de sus integrantes, conservó Autonomía en el ejercicio de la función de control y sanción de la conducta funcional de los magistrados de las instancias inferiores, saneando y preservando la continuidad del cuerpo de magistrados, así como en la de organizar el servicio judicial. De esto último da constancia la cuidadosa producción normativa contenida en las “Circulares de la Corte Suprema” dirigidas a los magistrados de las instancias inferiores estableciendo reglas y criterios de política judicial; en verdad un consistente orden normativo de derecho consuetudinario judicial; asentado en sus propias tradiciones. Los jueces por su parte, conservaron una relativa Independencia de criterio en el ejercicio de sus funciones respecto a los otros poderes del Estado, puesto que sólo respondían de sus actos ante la Corte Suprema y únicamente se encontraban sometidos a su influencia.
El suceso que relataremos, grafica la celosa defensa de la Autonomía Judicial de parte de la Corte Suprema frente a los otros Poderes del Estado. El caso tiene que ver con la primera ratificación de jueces y fiscales realizada por la Corte Suprema al inicio del año 1925 y se concreta en la respuesta del Presidente de la Corte Suprema a un pedido de revisión de la decisión de no ratificar a un juez, separándolo del servicio. El pedido realizado por un Senador fue admitido por el Congreso y tramitado por el Poder Ejecutivo. La réplica dice así:
“No puedo ni debo ocultar a Ud. la penosísima impresión que ha causado en el ánimo de los miembros de esta Corte, la lectura del oficio de los señores secretarios del Senado, que ha tenido Ud. a bien transcribir, cuyos conceptos y tendencias lastiman profundamente la dignidad, la autonomía y la independencia con que ejerce sus funciones, en conformidad con las tradiciones y los preceptos de la Carta Fundamental.
Ejercen funciones públicas, los encargados de los Poderes Ejecutivo Legislativo y Judicial, sin que ninguno de ellos pueda salir de los límites prescritos por la Constitución; precepto básico de la independencia de los tres poderes del Estado, que permite a cada uno moverse dentro de su radio de acción peculiar, sin invadir la de los otros dos..”
“La Corte que tengo el Honor de Presidir debe ratificar cada cinco años los nombramientos judiciales de primer y segunda instancia por disposición constitucional, no con arreglo a normas de procedimiento, sino conforme a los dictados de la conciencia de sus miembros… ha procedido en ejercicio de sus propias atribuciones y en cumplimiento de sus elevados deberes, y no acepta debate alguno sobre la manera cómo se ha dictado o de los motivos porqué se han producido… ni le es posible atender recomendaciones o sugestiones de ningún género o norma de procedimiento..."
“El respeto de las facultades y atribuciones ajenas, es, señor Ministro, la mejor y la más sólida garantía del que sin duda merecen las propias…”
(Anales Judiciales de la Corte Suprema de Justicia Año 1925. Tomo XXI, pag. 205)
El tono admonitorio utilizado por el Presidente de la Corte Suprema en ese oficio, no es ni literario ni impostor. Refleja la calidad de las relaciones entre los órganos del Estado. Es el acento que corresponde al representante de una Corte Suprema en la cual se encontraban concentradas todas las atribuciones, potestades y facultades del poder jurisdiccional; con capacidad para ejercitar un efectivo control jurídico-político de las actividades estatales y del ejercicio de las funciones públicas.
Esta situación cambio radicalmente a partir de 1968. Una Corte Suprema ciertamente anclada en el pasado perdió el paso cuando la dictadura de Velasco, dispuso una ratificación extraordinaria de magistrados; creo el Fuero Agrario sobre cuyas actividades no tenía intervención de ninguna clase la Corte Suprema; declaró en reorganización el Poder Judicial y creo luego el Consejo Nacional de Justicia a cuyo control quedaron sometidos los magistrados de todas las instancia; el tono de la Corte Suprema por aquel entonces llegó a son de ditirambo. “El mundo asiste a una verdadera revolución en sus forma de pensar, sentir y actuar… la administración de justicia no puede ser considerada como algo independiente del acontecer social… está subordinada a los cambios conceptuales por los que va pasando la sociedad…” diría el Presidente de la Corte Suprema en la memoria del año 1970.
Al concluir el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, el Constituyente de 1979 dispuso la ratificación de los Vocales de la Corte Suprema a cargo del Senado y la del resto de magistrados a cargo de la Corte Suprema reconformada, todo esto a fin de reconstituir el Poder Judicial después de 12 años de dictadura. Así se hizo y pocos quedaron.
La Constitución de 1979 señalaba las condiciones teóricas necesarias para lograr la formación de una Institución Judicial Autónoma y un ejercicio jurisdiccional independiente; pero negaba las prácticas, como veremos después. La crisis económica de los años 80 negó medios materiales indispensables para la prestación del servicio judicial. Esto ahondó la crisis y preparó el terreno para la intervención de las Instituciones Judiciales...
Una situación excepcionalmente grave, se produjo con el llamado autogolpe del 05 de abril de 1992, cuando el Poder Ejecutivo, no sólo procedió a la destitución de los Vocales de la Corte Suprema y de los Fiscales Supremos, sino que sustituyendo a la Corte Suprema y a la Junta de Fiscales en su función constitucional de controlar y sancionar la conducta funcional de los magistrados de las instancias inferiores, procedió a destituir a la mayoría de los magistrados de Lima, sin otro criterio que la arbitraria voluntad presidencial, constituyendo este el más grave atentado en contra de la autonomía judicial y la independencia de los magistrados; sin antecedentes en la historia de la República. A continuación para asegurar el control sobre la administración de justicia, - la impunidad y el descontrol en el manejo de la cosa pública - se suspendieron los nombramientos de magistrados, cubriéndose las plazas con magistrados provisionales absolutamente dependientes de una “administración judicial” controlada por el Servicio de Inteligencia Nacional.
Este hecho refleja un estado de crisis, pero no es su origen. Más que una causa, fue la grave consecuencia de una debilidad endémica. No habría sucedido y tampoco se habrían producido las consecuencias que todos conocemos, de no ser por la falta de consistencia orgánica de las instituciones del sistema judicial, su desintegración en diversos estamentos, su total desorganización y falta de unidad, y de no ser también por la carencia de una política judicial que las comprenda a todas y de un órgano de gobierno con capacidad para ejecutarla. Sin restar importancia a los hechos y situaciones singulares, queremos referirnos a la situación no circunstancial sino estructural en que se produjeron, que los propiciaron o permitieron. Interesa el examen del Sistema Judicial.
EL SISTEMA JUDICIAL PERUANO
Estructura del Sistema Judicial.La Constitución del 1979 introdujo un cambio sustancial en el sistema de Administración de Justicia Nacional: Diversificó los órganos judiciales y distribuyó las obligaciones, facultades, atribuciones y potestades propias de las funciones de la Administración de Justicia que se concentraban en el Poder Judicial, atribuyéndolas a una pluralidad de organismos: el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Jurado Nacional de Elecciones y el Tribunal de Garantías Constitucionales; la Constitución de 1993 agregó un nuevo órgano, el Defensor del Pueblo y concedió rango Constitucional a la Academia de la Magistratura. En 1969 se había creado el Consejo Nacional de Justicia, mediante Decreto Ley 18060.
La norma constitucional determina la manera como se constituye cada uno de los órganos del sistema judicial: Señala que los miembros del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo son nombrados por el Congreso; los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público por el Consejo Nacional de la Magistratura; y que para la designación de los magistrados del Jurado Nacional de Elecciones y del Consejo Nacional de la Magistratura concurren el Poder Judicial, el Ministerio Público, los Colegios de Abogados, Colegios Profesionales y las Universidades.
A cada una de esas instituciones la carta constitucional asigna potestades, facultades, deberes, obligaciones y responsabilidades diversas, acorde con la naturaleza de sus funciones; es así cómo:
Corresponde al Tribunal Constitucional garantizar la vigencia del orden constitucional y de los derechos fundamentales; ejercer el control de la constitucionalidad de las Leyes, y dirimir los conflictos de atribuciones y competencias que surjan entre los órganos constitucionales (Art. 202). Su vocación es jurídico-política. Sin duda es el más alto Tribunal de Justicia de la República.
Es obligación del Poder Judicial resolver los conflictos y controversias que son propias de la vida de relación social, garantizar la vigencia de los derechos y sancionar su violación, y asegurar la legitimidad de los actos de la administración pública y del gobierno (138, 148, 200.5); a su cargo está la jurisdicción ordinaria o común y la responsabilidad de asegurar que las relaciones jurídico sociales se desenvuelvan dentro de criterios de paz, orden, seguridad y justicia.
Es responsabilidad del Ministerio Público la defensa de la legalidad y de los intereses públicos, la investigación del delito y su persecución mediante el ejercicio de la acción penal ante el poder judicial (159); su función es inquirir, investigar, perseguir, acusar. Su titularidad en el ejercicio de la acción penal, condiciona la voluntad punitiva del órgano jurisdiccional.
Compete al Consejo Nacional de la Magistratura la labor de nombrar a los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, así como ejercer una función de control sobre sus conductas.(154);
Cabe al Defensor del Pueblo la defensa de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, y supervisar las actividades de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos (162). Insta, impulsa, promueve, previene, acude; ejerce un poder singular: el de persuadir.
El Jurado Nacional de Elecciones tiene a su cargo la jurisdicción electoral; fiscaliza y legaliza los actos y procesos electorales, administra justicia electoral (178)
De todo esto resulta que el Sistema Judicial Peruano, después de los cambios operados a partir de 1979, está constituido por seis órganos: El Tribunal Constitucional, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del Pueblo. Entre todas estas instituciones se ha distribuido la potestad o poder de administrar justicia, y a cada una de ellas le compete ejercerlo en la parte que le corresponde. El fin de todas ellas es uno sólo: La Administración de Justicia.
Administración de Justicia.
Es importante anotar que si bien las funciones, atribuciones, facultades y potestades de la Administración de Justicia, se distribuyeron en varios órganos, los fines que persigue la Administración de Justicia y por consiguiente los de las Instituciones Judiciales, siguen siendo los mismos, desde siempre, ellos son: a) garantizar a todas las personas el goce y ejercicio de sus derechos, b) asegurar la vigencia de los derechos fundamentales, c) ejercer control sobre los actos de legislación, gobierno y administración, d) sancionar los delitos y e) velar por vigencia del Estado de Derecho.
El reordenamiento de los organismos judiciales producido a partir de la Constitución de 1979, arroja dos consecuencias:
a) Que aunque los fines de la Administración de Justicia siguen siendo sustancialmente los mismos, su consecución ya no es de exclusiva responsabilidad de la Corte Suprema como ocurría antes, sino de una pluralidad de instituciones, y
b) Que el Poder Judicial, - aquel al cual se refiere la Constitución, cuya atribución, facultad, responsabilidad y potestad constitucional es Administrar Justicia- , está constituido por el conjunto de todas las instituciones judiciales, y no únicamente por el conjunto de los juzgados y tribunales ordinarios cuya estructura y funcionamiento está regulado por la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Cabe recordar que, La Potestad Jurisdiccional, que en sustancia es el poder de Administrar Justicia, es unitaria e indivisible, porque el servicio que consiste en dar a cada uno lo suyo y la prestación que consiste en imponerlo, por la fuerza si es necesario, son debidos por igual e íntegramente a todas las personas, sin distinción de raza, sexo, religión, posición social o idioma; en tal virtud, no caben distinciones, escalas o grados ni en la calidad del servicio ni en la eficacia de la prestación. Administrar justicia, desde luego, no siempre implica el uso de la fuerza, puede alcanzarse los mismos resultados persuadiendo, inquiriendo, controlando, declarando.
La razón de la especialización de las funciones y de los órganos judiciales es meramente práctica, tiene que ver con la cantidad de los servicios exigidos y la diversidad de las prestaciones requeridas, lo cual hace necesaria una división del trabajo que sólo se justifica si de esa manera mejora la calidad del servicio y se logra una prestación de mayor eficacia.
Por consiguiente, el problema no solamente está en cómo se hace la división del trabajo, sino sobre todo en cómo hacer para que tal división sea útil para mejorar el servicio judicial y hacer más efectiva la prestación de garantizar la vigencia plena de los derechos de las personas. Tales son los problemas a que debe atender y resolver una política judicial coherente.
Política judicial.-
Como se ha visto, con los cambios operados a partir de la vigencia de la Constitución del 1979, el sistema de administración de justicia se ha hecho más complejo, las funciones se han especificado al reasignarse las atribuciones y los órganos se han diversificado, todo lo cual significa por cierto un enriquecimiento que debe conducir a la prestación de un servicio de administración de justicia satisfactorio, pero a cambio de estos beneficios, el sistema ha perdido cohesión y su primigenia unidad ha quedado desdibujada. Veamos las implicancias de ese cambio.
Las Instituciones Judiciales constituyen un sistema dinámico y sostienen relaciones de mutua dependencia funcional, en forma tal que la inadecuada constitución y funcionamiento de cualquiera de ellas influye directamente sobre el funcionamiento de las otras. Sus relaciones son sincrónicas, no virtuales. Si el defensor no insta o el fiscal no acusa o el juez no sentencia o el tribunal no sanciona o el consejero no nombra, el resultado en cualquiera de esos casos es uno solo, la parálisis del sistema; en términos sociales significa injusticia e impunidad: Esto es corrupción. Si en sentido contrario, cada uno de ellos cumple las obligaciones y deberes que a su parte corresponde, entonces el sistema adquiere dinamismo y sin lugar a dudas se alcanzarán los fines que persigue la Administración de Justicia. La parálisis de las instituciones judiciales alimenta la corrupción social y política, en tanto que, la omisión de los magistrados del cumplimiento de sus deberes u obligaciones, es signo inequívoco de corrupción institucional. Una sana política judicial debe evitar una y otra. Esa calidad sistémica de las Instituciones Judiciales y la unidad del fin que persiguen, hace que la política judicial no pueda dejar de concebirse unitariamente y la autonomía judicial como un atributo que a todas ellas corresponde en su conjunto, y no a alguna de ellas en particular o independientemente de las otras, pues su preservación y efectivo ejercicio a todas compromete.
Todo esto es así. Sin embargo, el sistema judicial nacional carece de un órgano de gobierno unitario con autoridad para señalar lo lineamientos de una política judicial sobre administración de justicia y con capacidad suficiente para ejecutarla. Concurren a la administración y gobierno de las instituciones del sistema judicial, pluralidad de órganos de gobierno de cada una de las instituciones y conviven un conjunto de micro-políticas relacionadas a las funciones, atribuciones y facultades que a cada una de las instituciones corresponde dentro de la labor común de Administrar Justicia. Estas, no logran articular criterios unitarios. Los usos, costumbres y tradiciones de la Corte Suprema que fueron sustento de la defensa del fuero judicial y las responsabilidades anejas a tal defensa, son un traje demasiado ancho y una carga demasiado pesada para una Corte Suprema disminuida, cercenada, restringida a los estrechos límites del ejercicio de la jurisdicción ordinaria y, por otra parte, resultan ajenas a los fines específicos asignados a los otros organismos del sistema judicial.
La elaboración de los lineamientos generales de la política de las instituciones judiciales y de la administración de justicia, es desde luego una tarea que corresponde exclusivamente a la misma Institución Judicial. Sólo ella puede hacerlo. Esto en razón de que la política judicial no forma parte ni puede formar parte de la política gubernamental o legislativa, habida cuenta los distintos fines que persiguen una y otras, y las eventuales, inevitables y necesarias oposiciones que de la ejecución de esas políticas se derivan.
Así, mientras que las políticas y normas legislativas persiguen las necesarias transformaciones del ordenamiento social y jurídico mediante la sanción de normas de carácter general, y las políticas y normas reglamentarias de la administración pública están orientas hacia la ejecución de planes y proyectos de gobierno en el cumplimiento del deber de administrar los bienes y recursos nacionales y orientar las actividades económicas y sociales de la colectividad, la finalidad de la política judicial es garantizar el pleno respecto de los derechos de las personas en cada caso particular, velar por la vigencia del Estado de Derecho, asegurar la restitución de los derechos cuando estos son de alguna manera afectados y asegurar el control jurisdiccional de los actos de legislación, gobierno o administración cuando la lesión proviene o está relacionada con la ejecución de las políticas y normas, legislativas o gubernamentales, por medio de las acciones de inconstitucionalidad, de garantía, popular y la de impugnación de actos y resoluciones administrativas, concedidas a favor de las personas y las colectividades en contra de los actos de la autoridad pública.
La política judicial debe estar orientada a fortalecer la Autonomía Judicial y la Independencia de Criterio de los Magistrados, porque sin una y otra, no cabe control jurisdiccional sobre los actos de legislación, gobierno o administración. En efecto, la obediencia a los mandatos judiciales está en relación directa con la efectiva capacidad coercitiva del órgano jurisdiccional, y la independencia de criterio de los magistrados para ejercer sus funciones, está en relación directa con la protección y seguridad que les brinde la Institución Judicial.
Un problema sustancial de la política judicial está en saber como hacer para que Autonomía e Independencia dejen de ser vocablos vacíos de contenido o mera declaración y se conviertan en los modos y formas cotidianas del proceder y hacer de una efectiva práctica judicial.
El problema es de hombres, es claro, y hay que sustituirlos por otros; es de normas y no es difícil modificarlas; además el problema es fundamentalmente de instituciones y a las instituciones hay que transformarlas.
Independencia y Autonomía
Ejercer la función de Administrar Justicia, que es lo que deben hacer los magistrados, no es nada difícil. Consiste en dar a cada uno lo suyo, para lo cuál es suficiente saber qué es lo que dicen la Constitución y las Leyes respecto a lo que a cada cual corresponde y declararlo e imponerlo así en cada caso particular que sea sometido a su decisión.
La Independencia de Criterio de los Magistrados, no es otra cosa que la capacidad de los magistrados de razonar imparcialmente, es decir, conforme a los mandatos constitucionales y legales, y para proceder así, los magistrados, descontada su idoneidad, requieren, según la Constitución, de un conjunto de condiciones mínimas indispensables sin las cuales es muy difícil que puedan razonar imparcialmente; ellas son: estabilidad laboral, seguridad económica y medios materiales que lo permitan, es decir una organización administrativa aceptable. En el discurso inaugural del año judicial 1967, el elegido Presidente diría: “El juez debe estar seguro que su actuación profesional no será perturbada por la política; que los órganos de la Administración Pública cumplirán y harán cumplir las resoluciones judiciales, que el ascenso no estará vinculado a las resoluciones que expida” (Anales Judiciales de la Corte Suprema T. XLI). Todo eso es cierto.
Las Instituciones Judiciales deben asegurar esas condiciones mínimas a fin de que los magistrados actúen con Independencia de Criterio. Esa es la razón de ser de la Autonomía Judicial.
El correcto ejercicio de las funciones que están asignadas por la Constitución a las diversas instituciones judiciales, hace necesario que todas ellas en conjunto y cada una de ellas dentro de la función que le corresponde, tenga autonomía política, económica y administrativa, que le permita proyectar sus actividades institucionales, como parte de la política general de la Administración de Justicia; regular su funcionamiento organizando el servicio que le está encomendado, y con tal objeto asignar los recursos que sean necesarios para el cumplimiento de esos fines; y así también ejercer la función de control y sanción de los magistrados. En esto radica la autonomía de las instituciones judiciales, que no es de cada una de ellas sino de todas en su conjunto dentro del orden y vinculaciones a que están sujetas.
Es claro que si la Institución Judicial no goza de esas capacidades no estará en posibilidad de prestar un servicio satisfactorio y por consiguiente tampoco estará garantizada ni asegurada la vigencia de los derechos de las personas.
Si la autonomía es un hacer, una facultad de producir las propias normas de funcionamiento de las Instituciones Judiciales y ellas constituyen un sistema, entonces un problema que requiere solución es el de determinar cómo debe ejercerse esa Autonomía, y quien debe ejercerla conforme a la previsión constitucional. Este es el tema central de nuestra propuesta.
Antes de adelantar opinión, veamos cual es la situación actual del sistema judicial y de la administración de justicia, observemos nuestros defectos y los remedios en camino: Nuestra crisis.
CRISIS DEL SISTEMA JUDICIAL
Descripción de la crisis.El sistema judicial peruano, sufre graves deficiencias, pues ninguno de los organismos que lo conforman está correctamente constituido ni goza de autonomía, todo lo cuál niega independencia de criterio a los magistrados en el ejercicio de sus funciones, no estando, por consiguiente, garantizados los derechos de las personas.
Nosotros creemos que el origen de la crisis del sistema judicial, - independientemente de los hechos a que nos referiremos que han puesto en evidencia sus defectos-, está en su falta de organicidad y en la carencia de un órgano de gobierno con capacidad suficiente para aprobar y ejecutar una política general de Administración de Justicia.
En los últimos años se adoptaron un conjunto de medidas que antes que conducir al fortalecimiento de la Autonomía de las Instituciones Judiciales y de la Independencia de criterio de los Magistrados originaron al sometimiento de estos últimos y a la desintegración, debilitamiento y desprestigio de las primeras.
Tal efecto tiene la sanción de leyes que dejaron en suspenso el ejercicio de las funciones autónomas de la Sala Plena de la Corte Suprema y de la Junta de Fiscales, limitaron las funciones del Consejo Nacional de la Magistratura e hicieron casi imposible el control de la constitucionalidad de las leyes a cargo del Tribunal Constitucional.
La creación de las tasas judiciales y el encarecimiento del servicio judicial sin precedentes, niega a la mayoría de la población el acceso al servicio.
La denominada Reforma Judicial en sustancia ha establecido una megalítica organización administrativa judicial dotada de un sistema informático computarizado, que constriñe y limita el ejercicio del derecho a la defensa, y relega a un segundo plano el ejercicio de la función juridiccional, condicionándolos a las limitaciones en el ingreso y salida de datos, es decir de escritos, recursos y resoluciones, impuestas por la administración del sistema; lo cuál constituye un inaceptable impedimento al ejercicio de la defensa. Todo esto atañe a la organización y funcionamiento de las instituciones judiciales y en cuanto a esto es pertinente realizar los actos que sean necesarios para restituir las cosas a su lugar.
Existen otras situaciones no menos graves que las anteriores, que vulneran las garantías de la administración de justicia, afectan los derechos fundamentales de las personas y abonan la crisis de la administración de justicia. Tal el caso de la entrega de atributos y facultades propios de la potestad jurisdiccional a entes dependientes de la administración pública, aduciendo la ineptitud de las instituciones judiciales y alimentando su desprestigio. Así se ha justificado la creación de organismos administrativos como el Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PET), la Comisión de Formalización de la Propiedad Privada (COFOPRI) y el Tribunal del Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI), a los cuales les han sido asignadas competencias sobre materias y cuestiones controvertidas, que por su naturaleza atañen al ejercicio jurisdiccional. Esto afecta el derecho al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva, porque no está al alcance de la administración conceder tales garantías. No otra cosa puede decirse de las leyes que conceden competencia al fuero militar para el juzgamiento de delitos comunes.
Nos referiremos a uno de esos casos.
Caso INDECOPI.
Nosotros creemos que es incompatible con el Estado de Derecho la pervivencia de tribunales administrativos como el de INDECOPI, cuyos procedimientos niegan los derechos elementales al debido proceso y a la tutela jurisdiccional.
No puede haber ninguna duda de que las decisiones en mérito a las cuales las Comisiones de Reestructuración Empresarial del Tribunal Administrativo de INDECOPI suspenden la ejecución de sentencias judiciales, vulneran los derechos al debido proceso, a la tutela jurisdiccional, a la defensa y a la propiedad que la Constitución garantiza.
Vulnera el derecho a la propiedad porque, "A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente por causa de seguridad nacional o seguridad pública declarada por ley y previo pago en efectivo de la indemnización justipreciada" (Const. 70°), y como es claro tan propietario es el titular de un crédito cuyo pago se ha ordenado en una sentencia, como el titular de un inmueble cuya propiedad consta en una escritura pública otorgada ante un notario, por consiguiente, tan violatorio del derecho de propiedad es el acto del Estado - que sin mediar causa declarada por ley y previo pago en efectivo etc...-, impone una restricción al derecho de usar, gozar y disponer de un bien inmueble a su propietario, como el acto del Estado que sin mediar causa declarada por ley y previo pago en efectivo etc... , impide usar, gozar y disponer de un crédito a su propietario. Esto es lo que sucede cada vez que los funcionarios del Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, deciden declarar en estado de insolvencia a algún deudor: Un efecto de tales declaraciones, - no el menos importante -, es la suspensión de la ejecución de las sentencias judiciales.
Vulnera el derecho al debido proceso porque un principio fundamental que también sanciona la Constitución, señala que: "ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el Poder Judicial ni interferir el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de Cosa Juzgada ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución..." (Const. 139.2), es obvio que el mandato de una autoridad administrativa que suspende la ejecución del pago ordenado en una sentencia es un acto que interfiere el ejercicio de las funciones jurisdiccionales y retarda la ejecución de una sentencia.
Vulnera el derecho a la defensa, es decir el de recurrir ante la autoridad jurisdiccional y hacer uso de medios de defensa y recursos procesales porque la ley que regula el procedimiento de insolvencia lo prohibe.
¿Que sentido tiene recurrir ante el juez pidiéndole emita una sentencia ordenando el cumplimiento de una obligación, si es facultad de la autoridad administrativa suspender su ejecución?. ¿Ante quien deben recurrir las personas para exigir lo que les es debido si los jueces someten su imperio a los mandatos de la administración?
Según la tesis que sustenta este proceder, el secuestro del crédito del acreedor individual sería legítimo, justo y necesario, porque sobre el interés de éste prima el interés de la suma de los acreedores. En la práctica sucede que el interés de los grandes acreedores prepondera sobre el de los acreedores pequeños. La existencia de este procedimiento administrativo carece de sustento constitucional, pues consagra privilegios (a favor de los grandes acreedores en agravio de los pequeños), privilegios que la Constitución niega expresamente. No existe norma constitucional o principio de derecho que preste apoyo a tal conclusión. En sentido contrario unas y otros asientan el criterio de igualdad en las relaciones económicas.
Se dice que el interés del Estado radicaría en su deber de asegurar una ordenada salida del mercado de las empresas. Eso es en la teoría pero no en la cruda verdad de los hechos, porque conforme a las normas de la Ley de Reestructuración Empresarial el destino de las empresas en estado de insolvencia es entregado a los acreedores mayoritarios y junto con ello el destino de los créditos de los acreedores minoritarios. En la práctica el Estado, es decir INDECOPI, se erige en guardián de los intereses de los grandes acreedores, es decir de los intereses financieros. El procedimiento de reestructuración empresarial es así un mecanismo utilizado por la Banca para asentar su dominio sobre la actividad empresarial cuya administración suele serle entregada y aumentar sus altas tasas de ganancia en desmedro del pequeño empresario o del pequeño acreedor. Finalmente lo único que ha crecido en el Perú de los últimos diez años es el capital financiero a costa de la descapitalización del sector productivo y de su virtual destrucción.
Todo esto indudablemente afecta la correcta Administración de Justicia porque evidencia el abandono de la obligación fundamental de los órganos del sistema judicial de prestar garantía jurisdiccional a la colectividad. Esto es una consecuencia de su desorganización y de la falta de orientación de los órganos de gobierno judicial.
La creación del Tribunal de INDECOPI responde a un criterio pragmático y efectista en el corto plazo, pero totalmente inaceptable desde el punto de vista constitucional. Va a ser muy difícil poner coto a esta situación debido a la existencia de poderosos intereses en tener a mano un mecanismo cuya eficacia está acreditada, aunque resulte tan evidente la privación de los derechos a la propiedad, a la defensa y al debido proceso en agravio de los pequeños acreedores.
No postulamos que no sea necesario establecer un procedimiento adecuado para atender a las situaciones de insolvencia de las empresas o su liquidación y salida del mercado, sino que el procedimiento que se utilice no puede dejar de lado las garantías al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva; tales derechos solamente pueden ser garantizados por tribunales autónomos conformados por magistrados independientes y dentro de procesos regulares.
Revertir la situación de crisis y desmontar mecanismos como el de INDECOPI requerirá tiempo; pero no podrá dejar de hacerse.
Los remedios inmediatos.
Por lo pronto, es indudablemente necesario reconstituir las instituciones judiciales, restituir sus funciones autónomas a sus órganos de gobierno, así como reintegrar a las instituciones judiciales sus competencias y funciones, en garantía del respecto de los derechos de las personas a gozar de una tutela judicial efectiva y de un debido proceso legal.
Existe consenso en que la restitución del Estado de Derecho, exige revertir este estado de cosas, y las decisiones asumidas por el Gobierno Constitucional de Transición se orientan en tal sentido.
Entre las medidas inmediatas ejecutadas unas y por ejecutarse otras, están la restitución de los miembros del Tribunal Constitucional ilegítimamente cesados en sus cargos; la reconstitución del Jurado Nacional de Elecciones y del Consejo Nacional la Magistratura; la revisión de los nombramientos de magistrados provisionales del Poder Judicial y del Ministerio Público; la reorganización administrativa, funcional y académica de la Academia de la Magistratura; la derogatoria de las leyes y normas que menoscaban la facultad autónoma de los Organos de Gobierno de las Instituciones Judiciales; el cese de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público; la restitución de la Ley Orgánica del Poder Judicial y Ley Orgánica del Ministerio Público; el nombramiento de los magistrados titulares; el cese del estado de provisionalidad y de inseguridad laboral de los magistrados; la eliminación de las tasas judiciales, y del sistema de remuneraciones en base a bonos por función jurisdiccional, que someten a los magistrados a un régimen de premios y castigos relativos al pago sus remuneraciones, afectando su estabilidad económica menoscabando su independencia de criterio.
Es imperativo asimismo hacer efectiva la responsabilidad de los magistrados que en ejercicio de sus funciones subordinaron el cumplimiento de la Constitución y las leyes a la influencia política. El estado de cosas actual no es de exclusiva responsabilidad del Congreso y del Poder Ejecutivo, sino también de lo Órganos de Gobierno de las Instituciones Judiciales por su voluntario sometimiento a las inconstitucionales imposiciones que silenciosamente soportaron, admitiendo el despojo de sus potestades y omitiendo prestar la garantía jurisdiccional que la sociedad merece, desconociendo que las funciones, deberes, facultades y potestades propias de la Administración de Justicia, tienen origen en la Constitución y que su obligación irrecusable es prestar obediencia a esta y rechazar toda norma contraria a sus mandatos sea cual fuere la fuente de donde provenga.
Todas estas medidas de inmediata ejecución son indudablemente necesarias ante la grave crisis del Sistema Judicial, todas ellas están orientadas a establecer las condiciones mínimas para la reconstrucción de sus instituciones, restituirles autonomía, asegurar la independencia de criterio de los magistrados, y desde luego hacer efectivas las responsabilidades.
Si bien se trata de medidas indispensables creemos que ellas por sí solas no serán suficientes para lograr un servicio de Administración de Justicia satisfactorio. Si pensamos en el largo plazo, nada impide hacerlo, tendremos que atender a la remoción de las causas que a tal crisis condujeron y al establecimiento de una política judicial consistente que asegure un servicio judicial satisfactorio, lo cual exige un cambio sustancial en la estructuración del sistema judicial y del orden normativo, pero sobre todo requiere un cambio en nuestros conceptos, creencias y criterios jurídicos. Al proceder pragmático empirista cuya conducta está determinada por la utilidad de los resultados, tendremos que oponer el pensamiento teórico principista orientado por el valor de fines. Al sordo autoritarismo que “siempre tiene la razón” y la verdad, tenemos que oponer la sana duda que hace posible el diálogo, alienta los valores democráticos, nos induce a escuchar y confiar en el buen juicio, idoneidad y capacidad de los demás.
A continuación queremos referirnos a la necesaria renovación de algunos criterios jurídico políticos.
Heteronomía y Dependencia del Tribunal Constitucional.
Creemos pertinente una breve reflexión respecto a la situación actual del Tribunal Constitucional, porque es un caso paradigmático de las carencias de nuestras instituciones judiciales.
Conforme a lo que establece el Art. 201 de la Constitución,
“El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente…”
Literalmente esto significa que el Tribunal Constitucional por ser “autónomo” tiene la potestad de sancionar las normas de su propio funcionamiento, pues ese es el único significado del vocablo “autonomía” en los lenguajes culto, vulgar y jurídico; deriva de las raíces griegas “auto” uno mismo y “nomos”, normas; por ser independiente, sus actos no admiten sujeción o sometimiento a ningún órgano del Estado, y por ser el órgano de control de la Constitución, formalmente se debe a la Constitución y sólo a la Constitución, pues de no ser así no tendría tal calidad.
Durante el tiempo de la dictadura, - hay que llamar a las cosas por su nombre- el Tribunal Constitucional no hizo uso de su autonomía; tal vez no podía hacerlo. Lo cierto es que no sancionó las normas de su propio funcionamiento, esto es, su Reglamento de Organización y Funciones, y tampoco emitió el Reglamento Procesal de las Acciones Constitucionales. En sentido contrario sometió sus actividades a las normas contenidas en la denominada “Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, mediante la cuál el Congreso sustituyéndolo en el ejercicio de sus facultades aprobó las normas internas del funcionamiento del Tribunal y las de las Acción de Inconstitucionalidad de las Leyes.
El Tribunal Constitucional, tampoco ejercitó su independencia. Su funcionamiento está condicionado a las prestaciones presupuestarias que habilite a su favor el Ministerio de Economía y Finanzas, y por consiguiente, el que preste o no el servicio que le corresponde no depende de decisión propia, sino de lo que apruebe dicho Ministro.
Estas omisiones son el resultado del sometimiento a las reglas del juego impuestas por el presidente japonés, su corrupto asesor y un congreso ciego y obsecuente; en proceso de ser “desactivadas” las organizaciones que crearon, ha llegado la hora de desmontar la maraña normativa jurídico legal, o más bien antijurídica e ilegítima que propició la parálisis de las instituciones, el descontrol en el manejo de la cosa pública y la arbitrariedad y abuso sobre la privada.
Es plausible la reconstitución del Tribunal Constitucional con la reincorporación de los magistrados que indebidamente fueron cesados, pero esta medida no es suficiente. La reconstrucción del
Estado de Derecho implica además el saneamiento del sistema normativo y la efectiva reconstrucción de las instituciones. Esto implica la adecuación de nuestras conductas jurídicas a preceptos que aseguran el respecto de las facultades y atribuciones de órganos e instituciones y obviamente el irrestricto respeto al derecho de las personas. Necesitamos reordenar nuestros pensamientos, conceptos y experiencias en forma tal que no nos sea difícil ser respetuosos de las facultades y atribuciones ajenas, que nos haga celosos cuando se trate del respecto las nuestras.
Habiéndose reconstituido orgánicamente el Tribunal Constitucional, es atinente al re-establecimiento del Estado de Derecho, que en uso de la Autonomía que la Constitución le concede y asentando las bases de su independencia, política, administrativa y funcional, respecto a los otros Poderes del Estado, sancione su Reglamento de Organización y Funciones estableciendo las normas de su propio funcionamiento, rechazando toda injerencia o condicionamiento de los Poderes del Estado, y asegure, por consiguiente el ejercicio Independiente de sus funciones constitucionales, así como que sancione los Reglamentos Procesales de las Acciones Constitucionales, en particular el Reglamento de la Acción de Inconstitucionalidad de las Leyes.
Requerimos un Reglamento Procesal de la Acción de Inconstitucionalidad que desarrollando la norma constitucional, señale bajo qué condiciones y requisitos las personas podemos recurrir ante ellos a fin de pedir y lograr la declaración de la inconstitucionalidad de las leyes que afecta nuestros derechos; los procedimientos que garanticen el debido proceso y la tutela jurisdiccional; los modos, alcances, condiciones y formas del pronunciamiento del Tribunal, y las consecuencias que se derivan del incumplimiento o inejecución de sus sentencias.
Todo ello debe hacerse, desde luego, prescindiendo de las normas contenidas en la denominada “Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”, sancionada y promulgada por el fujimorismo, porque esta ley desconociendo la Autonomía del Tribunal Constitucional, interfiriendo y entorpeciendo el ejercicio de sus funciones y señalando límites al ejercicio de sus atribuciones constitucionales, pretende determinar cómo, cuándo, de qué manera y bajo qué condiciones y requisitos el Tribunal Constitucional ejercita el control de la constitucionalidad de las leyes que el mismo Congreso sanciona. Tales normas son inadmisibles y no tienen aptitud ni siquiera para promover un conflicto de competencia constitucional: No cabe promoverlo por ni contra el Tribunal Constitucional.
Nadie duda que es facultad del Congreso desarrollar la Constitución sancionando las leyes que crea necesario para reglamentar sus normas, pero tampoco cabe duda de que tal facultad no se extiende ni puede extenderse a la sanción de aquellas normas que señalen la manera, forma y condiciones cómo el Tribunal Constitucional ejerce el control de la constitucionalidad de las leyes, es decir, cómo controla los actos del Congreso. Tampoco es pertinente que órgano distinto al Tribunal Constitucional establezca las normas de su organización y funcionamiento.
La facultad legiferante del Congreso, termina en las puertas del Tribunal Constitucional, Órgano Constitucional cuyo funcionamiento no admite regulación congresal, precisamente porque su labor consiste en ejercer el control de la constitucionalidad de sus actos.
En tal virtud, la ley orgánica que regula el ejercicio de las acciones de garantía a que se refiere la segunda parte del Art. 200° de la Constitución dentro de la lógica del orden constitucional, no alcanza a la regulación procesal de la Acción de Inconstitucionalidad.
Esto es así no solamente porque una exigencia de racionalidad así lo indica, sino también porque expresamente lo señala la Constitución al establecer que el Tribunal Constitucional es Autónomo e Independiente en el ejercicio de sus funciones. Todo eso es negado por la denominada “Ley Orgánica del Tribunal Constitucional”. No hay mayor heteronomía que el sometimiento a una norma ajena cuando se trata de establecer las normas de la conducta propia. Niega la Independencia que la constitución afirma, y la racionalidad exige, la sujeción del controlador a las normas que impone el controlado.
El Tribunal Constitucional, pues, debe ejercer sus funciones Autónomas que aseguren su Independencia de Criterio, que en el caso específico radica en su exclusivo sometimiento a la Constitución, no a las leyes cuya función es precisamente revisar y calificar.
Lo cierto es que sólo cuando el Tribunal Constitucional ejerza su autonomía y no admita el condicionamiento congresal para el ejercicio de sus funciones estará asegurada para las personas la plena vigencia de sus derechos. Debe hacerlo así porque autonomía de la que no se hace uso, no es autonomía.
Si todo ello requiere la modificación de la Constitución, entonces será necesario hacerlo así; lo que no cabe es la subsistencia de normas que hagan imposible el control constitucional de las leyes, que sujeten al arbitrio del controlado las conductas del controlador y conviertan en letra muerta los mandatos del tribunal.
UNA LECTURA DE LA NORMA CONSTITUCIONAL
Nosotros vinculamos nuestra propuesta a lo que señalan los artículos 138 , 143, 144, 145 y 151 de la Constitución. Artículo. 138°
“La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”
Artículo 143°
El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración.
Los órganos jurisdiccionales son: La Corte Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica.
Artículo 144°
“El Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial. La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial.”
Artículo 145°
El Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso.
Artículo 151°
La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección.
Es requisito para el ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha Academia.
Lectura del Art. 138 de la Constitución.
Si, como dice el artículo 138 de la Constitución, “La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”, entonces el Poder Judicial a que ese artículo constitucional se refiere está constituido por el conjunto de las Instituciones Judiciales. En efecto, como creemos haberlo demostrado, todas las instituciones judiciales “administran justicia” y a todas ellas les cabe parte del ejercicio de la potestad de hacerlo es decir del “poder de jurisdicción” que emana del pueblo, que es la suma de facultades y atributos distribuidos entre las Instituciones Judiciales.
La Administración de Justicia no es función exclusiva de los jueces y vocales del órgano jurisdiccional sino de todos y cada uno de los magistrados de la República, es decir jueces, fiscales y miembros del Tribunal Constitucional, del Jurado de Elecciones, del Consejo Nacional de la Magistratura, en aquello que les corresponde.
Por consiguiente no es correcta la identificación entre el “Poder Judicial” constituido por todas las Instituciones Judiciales designado por la Constitución con el “Poder Judicial” sinónimo de órgano jurisdiccional cuya estructura y funciones establece la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Lectura del artículo 143° de la Constitución.
El artículo 143° de la Constitución, dice que: “El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración.
Si esto es así, entonces sin lugar a dudas, forman parte del Poder Judicial, los Juzgados y Tribunales Ordinarios, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones, pues todos ellos son órganos jurisdiccionales y administran justicia a nombre de la Nación; también el Consejo Nacional de la Magistratura y el Ministerio Público.
Si el Poder Judicial además está integrado por los órganos que ejercen su gobierno y administración, entonces forman parte del Poder Judicial a que se refiere este artículo, los órganos de gobierno de todas las instituciones judiciales, es decir la Sala Plena de la Corte Suprema, la del Tribunal Constitucional, la del Jurado Nacional de Elecciones, la del Consejo Nacional de la Magistratura y la Junta de Fiscales.
En la segunda parte de ese artículo se precisa que los órganos jurisdiccionales son: La Corte Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica.
Como no son estos los únicos órganos jurisdiccionales, es claro que el párrafo define los órganos jurisdiccionales de la administración de justicia común u ordinaria, cuya estructura y funciones en efecto están determinados en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)
Lectura del artículo 144° de la Constitución.
Si, como indica el artículo 144 de la Constitución, “La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano máximo de deliberación del Poder Judicial.”, entonces esa Sala Plena, según nosotros creemos, debe constituirse con los representantes de todas las instituciones del sistema judicial (TC, CNM, MP, PJ. JNE y DP), pues la adición de todas ellas constituye el Poder Judicial cuya responsabilidad es la Administración de Justicia.
En efecto, la Sala Plena de la Corte Suprema a que se refiere la Constitución, es una con poder deliberante, y capacidad suficiente para establecer criterios y sancionar normas de la política judicial y de la Administración de Justicia, y desde luego ejecutarlas.
Nosotros creemos que este órgano, no debe identificarse con la Sala Plena de la Corte Suprema normada por la L.O.P.J, tanto porque el concepto constitucional de Poder Judicial es más amplio que el de la ley, como porque la Administración de Justicia comprende la actividad de la suma de las instituciones judiciales, y la sanción de tal política corresponde a la decisión de todas ellas.
Si “el Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder Judicial”, entonces con el mismo criterio, corresponderá a las instituciones del sistema judicial nacional que constituyen el Poder Judicial, señalar los mecanismos para la elección de su Presidente.
Lectura del Artículo 145° de la Constitución
El Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso.
El presupuesto del Poder Judicial –en la extensión que asignamos a ese concepto- y de la Administración de Justicia debe integrarse en uno solo en tanto existe identidad en los fines que persiguen las entidades del sistema judicial, lo cual hará posible una aplicación más eficiente de los recursos conforme a las exigencias de la prestación del servicio.
La Constitución señala que el Ministerio Público (Art. 160°) y la Defensoría del Pueblo (Art. 162°); presentan su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso; omite referencia presupuestaria en cuanto se refiere al Consejo Nacional de la Magistratura, Jurado Nacional de Elecciones y Tribunal Constitucional.
La presentación conjunta de los presupuestos de las instituciones judiciales, no contraría el mandato constitucional, tampoco su integración en un solo pliego.
Lectura del Artículo 151° de la Constitución.
Si el Poder Judicial está conformado por la suma de las Instituciones Judiciales, entonces es razonable el texto constitucional según el cual: “La Academia de la Magistratura, que forma parte del Poder Judicial, se encarga de la formación y capacitación de jueces y fiscales en todos sus niveles, para los efectos de su selección. Es requisito para el ascenso la aprobación de los estudios especiales que requiera dicha Academia”
Advirtamos que ese mismo texto resulta inconsistente si lo referimos al Poder Judicial a que se refiere la LOPJ, pues no hay razón para que un órgano dependiente de una de las instituciones del sistema judicial, el Poder Judicial, asuma las labores de capacitación y selección de los magistrados de otra de las instituciones, el Ministerio Público. No hay razón para suponer que están excluidos del privilegio académico los magistrados de las jerarquías inferiores, secretarios y relatores, del Jurado Nacional de Elecciones o del Tribunal Constitucional.
La Academia de la Magistratura, está mencionada en la Constitución tanto como los Municipios, los colegios de profesionales, o las universidades, pero no es un organismo constitucional autónomo, sino dependiente del Poder Judicial. Por ser así, corresponde a la Corte Suprema de Justicia de la República – según nosotros creemos conformada por los representantes de las instituciones judiciales- , sancionar el reglamento interno que determine sus estructura y funciones, así como la aprobación de los planes y proyectos de su desarrollo institucional, precisamente porque forma parte del Poder Judicial y es responsabilidad de la Corte Suprema definir la política de general de Administración de Justicia, uno de cuyos aspectos es el académico.
No sucede así en la actualidad. La estructura, funcionamiento y hasta el programa y duración de los cursos de la Academia de la Magistratura han sido determinados por Ley. Los destinos de la Academia de la Magistratura están en manos del legislador, en la práctica es un apéndice del Congreso. Le faltaría aprobar el syllabus de las materias, designar profesores y sancionar la ley de calificaciones, puntualidad, asistencia, faltas, aprovechamiento y conducta de docentes y discentes. Esa injerencia congresal distorsiona y resta racionalidad al funcionamiento de las instituciones judiciales.
La última novedad, es que ahora, después de instaurado el Gobierno Transitorio cuyo declarado propósito es la restitución del Estado de Derecho, en mérito a una ley del Congreso, la Ley 27368, el cumplimiento de la función constitucional del Consejo Nacional de la Magistratura de nombrar a los jueces y fiscales de todas las instancias, está condicionado a la previa “aprobación” que preste a los candidatos la Academia de la Magistratura, que actualmente es una dependencia del órgano Jurisdiccional. Según esto el Consejo Nacional de la Magistratura, podrá nombrar jueces y fiscales dentro del grupo previamente seleccionado por la Academia de la Magistratura. Este procedimiento mella la independencia del Consejo Nacional de la Magistratura, resta racionalidad a sus actividades y desvirtúa al sistema mismo de designación de jueces y fiscales. Las Constituciones de 1860, 1920 y 1933, establecían un sistema de nombramiento en mérito al cual el Poder Ejecutivo escogía dentro del grupo previamente seleccionado por la Corte Suprema (diez candidatos o dos ternas), o por las Cortes Superiores, de acuerdo a la jerarquía de la plaza a cubrir. Ahora quien selecciona y propone es la Academia de la Magistratura; una entidad sin jerarquía ni estatura, cuya administración y gobierno fueron entregadas al Secretario Ejecutivo de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial, (Ley 26623)quien a su vez la delegó en el Director de General de la Academia de la Magistratura. Estaría en la facultad de esta persona o de quienes de ella dependen proponer al Consejo Nacional de la Magistratura los nombramientos judiciales y hacerlo mas o menos ad líibitum puesto que no existe norma que indique el número mínimo de candidatos seleccionados y propuestos.
Justiticación de nuestra lectura.
La lectura de la norma constitucional que proponemos se aleja de la generalmente admitida como indudable y cierta, nos alejamos de esa interpretación, porque creemos que no responde a una comprensión sistemática de la norma constitucional, sino a una aplicación más o menos mecánica a la Constitución de los significados de los términos Administración de Justicia, Poder Judicial, Corte Suprema y Sala Plena, contenidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como la atribución de los contenidos constitucionales de esos términos a una sola de las instituciones del Sistema Judicial Peruano, con exclusión de las otras; exclusión que desde nuestro punto de vista carece de justificación.
La Administración de Justicia no es un servicio que únicamente esté a cargo del órgano jurisdiccional constituido por Jueces y Vocales, sino del conjunto de las instituciones del el sistema judicial conformado por todos los magistrados de la República; la capacidad de deliberar acerca de la mejor manera de establecer una política judicial y sancionar las normas que a su ejecución conduzcan, tampoco es función que pueda atribuirse al órgano jurisdiccional con prescindencia de las otras instituciones del sistema judicial que concurren en las labores de la administración de justicia ejercitando funciones, atribuciones y potestades diversas; de igual modo la defensa de la autonomía judicial compromete a todas las instituciones judiciales y no solamente al órgano jurisdiccional.
Si todo esto es así, entonces desde el punto de vista constitucional “La Corte Suprema cuyo Presidente lo es asimismo del Poder Judicial” y la “Sala Plena deliberante sobre los destinos de la Administración de Justicia capaz de sancionar las normas que conduzcan a lograr un servicio satisfactorio”, no son aquellas a que se refiere la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino otras, que deberían constituirse, con la concurrencia de los Presidentes de las Instituciones del Sistema Judicial Peruano, quienes reunidos en asamblea deliberante conformarían la Sala Plena que la Constitución diseña.
A una Corte Suprema de estas características correspondería la formulación y ejecución de una política judicial que asuma las responsabilidades de ofrecer un servicio judicial satisfactorio, que en efecto administre justicia.
Lima, diciembre de 2000.
Proyecto de Ley
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
La Propuesta de ley de Reconstitución del Poder Judicial es una de desarrollo constitucional, sus normas están referidas a la organización de las instituciones judiciales, y para su aprobación requeriría del voto de congresistas en mayoría calificada como corresponde a toda Ley Orgánica o norma de tal calidad.
Artículo Primero.
Acorde con lo señalado en el Artículo. 138° de la Constitución del Estado, norma según la cual “La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes”, en el artículo primero del Ante Proyecto se hace una relación de las Instituciones Judiciales que tienen la potestad de administrar justicia y constituyen por consiguiente el Poder Judicial. Estas son: El Tribunal Constitucional, el Órgano Jurisdiccional Ordinario, el Ministerio Público, el Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Defensor del Pueblo.
La potestad de administrar justicia, en efecto comprende una suma de facultades, poderes, deberes y obligaciones que están distribuidas entre las diversas instituciones judiciales que son las que constituyen el Poder Judicail.
La expresión nominal Poder Judicial designa al conjunto de instituciones cuya finalidad es realizar la función de Administrar Justicia. La vinculación entre ambos conceptos es funcional, existe entre ellos una relación de dependencia; tienen la misma extensión aunque distinta comprensión. El Poder Judicial coincide con la Administración de Justicia; uno calza en el otro. La medida de uno es la medida del otro. El Poder Judicial, por consiguiente, debe estructurarse y organizarse de la manera que sea necesario para realizar la función de Administrar Justicia, ella no es otra cosa que el resultado del hacer o del no hacer del Poder Judicial. Se trata, para decirlo de alguna manera, de las dos caras de la misma medalla.
Si la Administración de Justicia exige la concurrencia de un conjunto de funciones y el ejercicio de una suma de facultades, potestades y obligaciones, entonces el Poder Judicial está constituido por todos las instituciones que ejercen esas funciones y como tal debe estructurarse y organizarse.
Artículos segundo y tercero.
Los artículos segundo y tercero del Ante Proyecto están vinculados a lo que establece el Artículo 143° de la misma Carta Constitucional que indica: “El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen su gobierno y administración. Los órganos jurisdiccionales son: La Corte Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados que determine su ley orgánica”.
Los órganos jerárquicos que ejercen el gobierno y administración de las Instituciones Judiciales conforme a sus respectivas Leyes Orgánicas son: La Sala Plena (de la Corte Suprema) del Organo Jurisdiccional Ordinario; la Junta de Fiscales; el Pleno del Tribunal Constitucional; el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones; el Pleno del Consejo Nacional de la Magistratura, y el Defensor del Pueblo.
En el Proyecto se propone la consolidación de los Organos de Gobierno de las Instituciones Judiciales los cuales se integrarían para conformar la Corte Suprema de Justicia de la República, que estaría constituida por los Presidentes o los máximos representantes de cada una de las Instituciones Judiciales. Se propone su constitución con un representante del Congrso y un representante del Presidente de la República. Se establece que reunidos constituyen la Sala Plena de la Corte Suprema de la República.
No significa esto la desaparición de los órganos de gobierno de las instituciones judiciales, pues cada uno de ellos dentro del orden que establezca la Corte Suprema, continuaría en ejercicio de las funciones que son propias del cumplimiento de los fines que específicamente les están asignados en la norma Constitucional.
Artículo cuarto.
Al artículo cuarto del Proyecto está referido a las funciones de la Sala Plena de la Corte Suprema. Le correspondería la ejecución de la política judicial y de la administración de justicia; la titularidad del pliego del Poder Judicial, y el ejercicio de las facultades de reglamentar las normas constitucionales en lo atinente al ejercicio de las funciones Autónomas de las Instituciones Judiciales y aquellas otras que sean necesarias para la adecuada prestación del servicio judicial.
Poder Judicial y Administración de Justicia son términos complementarios, el Poder Judicial debe adecuar su estructura y funcionamiento, a los requerimientos de la Administración de Justicia, es decir a las necesidades de la sociedad de gozar de garantía jurisdiccional. Siendo varias las instituciones judiciales, su política no puede dejar de ser unitaria, habida cuenta el fin común.
Corresponde a la Sala Plena por eso aprobar las normas de política judicial de carácter general que comprenda a todas las instituciones judiciales, pues el fin que persiguen todas y cada una de ellas es la Administración de Justicia. Se asegura por otra parte la independencia y autonomía de las instituciones judiciales respecto a los Poderes Ejecutivo y Legislativo al establecerse que las normas o reglamentos relacionados al ejercicio autónomo de las facultades que a cada institución corresponde tendrían que sancionarse a propuesta de ellas mismas, es decir de sus órganos de gobierno y gestión.
La integración o unificación de los presupuestos de las instituciones judiciales en un solo cuerpo guarda armonía con la aprobación de los proyectos y políticas generales de administración de justicia, y con la consolidación de su gobierno en un ente que preservando el ejercicio independiente de las funciones, establezca los criterios que señalan sus identidades.
Artículos quinto y sexto.
En los artículos quinto y sexo se refieren a la Asamblea de Magistrados Supremos y a la elección del Presidente del Poder Judicial. Se propone que el Presidente del Poder Judicial, - que ejerza ante los otros poderes del Estado la representación de las instituciones judiciales -, sea elegido por la Asamblea de Magistrados Supremos.
A la Asamblea de Magistrados Supremos cabe además recibir la memoria del Presidente del Poder Judicial, aprobar la política judicial y formular las observaciones que sean convenientes. Se reserva a la Asamblea de Magistrados Supremos las decisiones trascendentes para la vida institucional. Será convocada por el Presidente del Poder Judicial, la Sala Plena de la Corte Suprema o cuando lo solicite el 10 % de los Magistrados Supremos.
La unificación de la representación de las instituciones judiciales reviste importancia cuando se trata de atender a las situaciones que atañen a la política general de las Instituciones Judiciales y a la preservación de su Autonomía e Independencia frente a los poderes públicos.
Disposiciones transitorias.
En las disposiciones transitorias se establecen las normas conforme a las cuales debe conducirse el proceso de reconstitución del Poder Judicial tanto desde el punto de vista orgánica como normativo.
Disposición modificatoria.
La disposición modificatoria precisa el uso de los términos y conceptos contenidos en el Decreto Legislativo N° 767 y su adecuación a las normas del Proyecto.
